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Accordi fra pubbliche Amministrazioni

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Il Consiglio di Stato, con la Decisione del 19 giugno 2008 n. 3066, osserva che la norma di cui all’art. 15, L. 7 agosto 1990 n. 241, non ammette la stipula degli accordi esclusivamente fra Amministrazioni competenti ad intervenire nella materia, ma ammette invece che le Amministrazioni dotate di specifiche competenze si accordino con altre Amministrazioni comunque interessate a quel settore d’attività, affinchè forniscano la loro collaborazione al riguardo.
Emiliana Matrone

Consiglio di Stato – Decisione 19 giugno 2008 , n. 3066
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la seguente
DECISIONE
sul ricorso in appello n. 3714/2004 proposto dal Comune di Pergola in persona del Vice Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’Avv. Bruno Brusciotti e con lui domiciliato presso la sig.ra A. D. in Roma, via …omissis…
contro
– il Comune di Ancona in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’Avv. Gianni Fraticelli dell’Avvocatura Comunale ed elettivamente domiciliata presso lo studio dell’Avv. Bruno Caputo in Roma, via Cola di Rienzo n. 252;
– la Provincia di Ancona in persona del Presidente p.t. e il Dirigente IV settore – servizio cultura della provincia di Ancona, rappresentati e difesi dagli Avv.ti Riccardo Stecconi e Mancinelli Valeria con i quali elettivamente domiciliati in Roma, Lungotevere Flaminio n. 46 presso il sig. G. G.;
e nei confronti di
– Ministero per i Beni e le Attività Culturali in persona del Ministro in carica rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi n. 12, è per legge domiciliato;
– Ministero per i Beni e le Attività Culturali – soprintendenza per i beni archeologici delle Marche – Ancona in persona del legale rappresentante p.t. e il Ministero per i Beni e le Attività Culturali – Direzione Generale per i Beni Archeologici in persona del legale rappresentante p.t. non costituiti,
– Regione Marche in persona del Presidente p.t. non costituito,
– Provincia di Pesaro Urbino in persona del Presidente in carica, non costituita in giudizio,
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche n. 1015/2003 in data 29 settembre 2003, resa tra le parti, nonché delle precedenti ordinanze n. 1387 in data 8 novembre 2002 e n. 1531 in data 29 novembre 2002;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio delle parti appellate;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla pubblica udienza dell’8 aprile 2008, relatore il Consigliere Manfredo Atzeni.
Uditi altresì per le parti l’Avv. Brusciotti, l’Avv. Mancinelli e l’Avv. dello Stato Cimino;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO
Con separati ricorsi al Tribunale Amministrativo per le Marche la Provincia di Ancona ed il Comune di Ancona impugnavano il decreto n. 1630 in data 5/2/2002 con il quale il Soprintendente per i Beni Archeologici delle Marche aveva disposto che l’attuale deposito presso il Museo di pergola del gruppo scultoreo noto come “bronzi dorati di Cartoceto di Pergola”dovesse intendersi a tempi indeterminato fino a nuove disposizioni nonché la presupposta nota n. 102 in data 3/1/2002 del Sottosegretario di Stato del Ministero per i Beni e le Attività Culturali.
Lamentavano entrambi violazione dell’art. 15, secondo comma, in combinato disposto con l’art. 11, secondo comma, della legge 7 agosto 1990, n. 241 ed eccesso di potere per contraddittorietà manifesta ed illogicità, eccesso di potere per carenza assoluta, contraddittorietà ed illogicità della motivazione, difetto d’istruttoria, violazione del principio di pubblicità e trasparenza dell’attività amministrativa, violazione degli artt. 1 e 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241.
Chiedevano quindi l’annullamento del provvedimento impugnato.
Dopo l’acquisizione della CTU disposta con le ordinanze in epigrafe con la sentenza in epigrafe il TAR Marche riuniva ed accoglieva i ricorsi, annullando per l’effetto gli atti impugnati.
Avverso detta sentenza, nonché le ordinanza che l’hanno preceduta, propone appello il Comune di Pergola in persona del Vice Sindaco in carica, criticando gli argomenti del decisum e chiedendo la sua riforma.
Si sono costituiti in giudizio il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, il Comune i Ancona e la Provincia di Ancona, chiedendo il rigetto dell’appello.
All’udienza dell’8 aprile 2008 la causa è stata trattenuta in decisione.
MOTIVI DELLA DECISIONE
1. In primo grado il Comune e la Provincia di Ancona hanno impugnato il provvedimento con il quale il Soprintendente per i Beni Archeologici delle Marche aveva stabilito che il complesso scultoreo noto come “bronzi dorati di Cartoceto di Pergola” dovesse essere conservato a tempo indeterminato presso il museo allestito nel Comune di Pergola, nonché la presupposta direttiva, impartita dal Sottosegretario ai Beni Culturali, lamentando la violazione della convenzione sottoscritta in data 27 luglio 2001 dalla Soprintendenza, dalla Regione Marche, dalle Province di Ancona e Pesaro Urbino e dai Comuni di Ancona e Pergola, in base alla quale il complesso in questione doveva essere conservato presso il suddetto museo per un tempo determinato, decorso il quale sarebbe stata decisa la sua definitiva collocazione.
I primi giudici hanno riunito ed accolto i ricorsi, annullando per l’effetto i provvedimenti impugnati, ritenendo detta convenzione vincolante per l’amministrazione statale, ed insufficientemente istruito e motivato il provvedimento con il quale quest’ultima si è sottratta alla sua applicazione.
2. Il Comune appellante lamenta in primo luogo l’inammissibilità dei ricorsi di primo grado, per difetto di legittimazione ad agire del Comune e della Provincia.
La questione deve essere disattesa, confermando sul punto la sentenza appellata, in applicazione del principio, già affermato da questa Sezione con decisione 7 aprile 1997, n. 559 (resa in una precedente fase della medesima vicenda che ora occupa) secondo il quale l’ente locale, in quanto esponenziale degli interessi della popolazione locale, è legittimato ad insorgere contro il provvedimento ministeriale che destini al museo di altro comune beni archeologici già esposti, come nel caso di specie, in musei del proprio territorio.
3. Non può nemmeno essere condivisa la doglianza con la quale il Comune appellante sostiene il carattere meramente confermativo dei provvedimenti impugnati.
E’ vero che questi contengono una statuizione conclusiva analoga a quella contenuta in un precedente decreto del Ministro per i Beni Culturali, ma tale determinazione è stata preceduta da un’autonoma e complessa delibazione, della quale fa necessariamente parte la fase nella quale è apparso prevalente l’orientamento ad una soluzione del problema concordata fra le amministrazioni interessate, per cui deve essere escluso il carattere meramente confermativo del precedente decreto.
Deve, quindi, essere riconosciuto l’interesse dei ricorrenti in primo grado all’annullamento dei suddetti atti, che attribuirebbe loro la possibilità di incidere sulla determinazione conclusiva concernente il luogo di conservazione del complesso.
4. Il Comune appellante sostiene che erroneamente il TAR ha ritenuto vincolante la convenzione in data 27 luglio 2001, nonostante non sia stata sottoscritta dagli organi centrali del Ministero e non possa esserle riconosciuto valore di accordo di programma.
La censura deve essere condivisa, con le puntualizzazioni che seguono.
Le amministrazioni firmatarie dell’accordo in parola hanno evidentemente inteso coordinare le rispettive attività in ordine ad un obiettivo d’interesse comune, costituito dalla corretta gestione e sfruttamento del complesso scultoreo “bronzi dorati di Cartoceto di Pergola”.
Le amministrazioni suddette non hanno esplicitamente richiamato l’art. 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241, ma lo schema adottato ricalca palesemente la sua disciplina.
Giova sottolineare che la norma appena citata ammette la stipula dei suddetti accordi per obiettivi d’interesse comune.
La norma, quindi, non ammette la stipula dei suddetti accordi esclusivamente fra amministrazioni competenti ad intervenire nella materia, come sostenuto dall’appellante; la norma ammette invece che le amministrazioni dotate di specifiche competenze si accordino con altre comunque interessate a quel settore d’attività perché forniscano la loro collaborazione al riguardo.
La vicenda che ora occupa è impostata esattamente in questi termini in quanto l’amministrazione (statale) ha inteso coinvolgere gli enti locali nell’allestimento di locali idonei alla conservazione del complesso, in ragione dell’evidente interesse degli enti esponenziali degli interessi locali a sfruttare il complesso in questione in termini di richiamo turistico e di prestigio cittadino.
La vicenda, nel caso di specie, è stata complicata dal fatto che gli enti locali portatori di tale interesse sono più di uno.
Al momento della stipula della convenzione si è cercato di contemperare i suddetti interessi ammettendo la possibilità di un trasferimento del complesso da Pergola ad Ancona, e quindi una collocazione divisa fra i centri nei quali sono state realizzate strutture destinate ad accoglierli.
Peraltro, i partecipanti all’accordo hanno ritenuto necessario che ad esso partecipassero anche gli organi centrali del Ministero.
Il Ministero dei Beni Culturali non ha, invece, mai sottoscritto l’accordo in parola.
E’ quindi venuto meno uno dei partecipanti necessari all’accordo.
Giustamente, di conseguenza, il Comune appellante sostiene che la convenzione in data 27 luglio 2001 non ha acquistato efficacia vincolante.
Alla luce di tale presupposto, deve essere affermato che l’intervento del Sottosegretario costituisce rifiuto della sottoscrizione dell’accordo, con la conseguente elaborazione delle direttive necessarie per l’ulteriore conduzione della vicenda.
La sentenza appellata merita, quindi, riforma sul punto in discussione.
5. E’, inoltre, in discussione la correttezza della decisione del Sottosegretario, alla quale ha dato esecuzione il Soprintendente, sotto il profilo della logicità e del difetto di istruttoria.
I primi giudici hanno disposto consulenza tecnica d’ufficio (le relative ordinanze sono specificamente contestate) per accertare la coerenza di tale decisione con la situazione di fatto sulla quale si doveva intervenire, giungendo alla conclusione dell’insufficienza della relativa disamina.
Il collegio condivide il presupposto del ragionamento dei primi giudici, secondo i quali la stessa ammissibilità, nell’ambito della giurisdizione generale di legittimità, attribuita al giudice amministrativo, della consulenza tecnica d’ufficio come disposto dall’art. 16 della legge 21 luglio 20002, n. 205, che ha modificato l’art. 44 del R.D. 26 giugno 1924, n. 1054, dimostra l’ampliamento del sindacato giurisdizionale sull’esercizio della cosiddetta discrezionalità tecnica.
Peraltro, il relativo esame deve essere condotto nei limiti propri del sindacato giurisdizionale; di conseguenza, il giudice può riscontrare, anche con l’ausilio del consulente, ipotesi di illogicità manifesta, ma non può sostituire proprie valutazioni di merito a quelle dell’amministrazione.
Ritiene il collegio che l’operato dell’amministrazione non evidenzi, nel caso di specie, profili di illogicità manifesta.
E’ pacifico in causa che tanto la struttura realizzata nel Comune di Pergola quanto quella esistente nel Comune di Ancona presentano un buon livello di efficienza.
La scelta del Sottosegretario si fonda peraltro su una considerazione ulteriore, i cui presupposti non sono contestati.
Il Sottosegretario, infatti, ha ritenuto che il trasferimento dei bronzi possa pregiudicare la loro corretta conservazione, e tale presupposto non è, in realtà, seriamente censurato.
Di fronte a tale elemento, il Sottosegretario ha ritenuto recessivi tutti gli altri interessi, relativi alla valorizzazione del bene in vista delle esigenze di promozione turistica degli enti locali.
Il Sottosegretario, in altri termini, ha ritenuto che l’interesse primario alla corretta conservazione del bene sia così seriamente pregiudicato dal suo trasferimento, con la possibilità di ulteriori spostamenti, da non consentire il suo bilanciamento con gli altri interessi, dei quali sono portatrici le amministrazioni locali che hanno sottoscritto l’accordo del 27 luglio 2001.
La sua scelta palesemente rientra nell’ambito della discrezionalità che gli è attribuita, e le suesposte argomentazioni dimostrano l’assenza di elementi che consentano di ravvisarvi illogicità manifesta.
Le doglianze proposte dal Comune e dalla Provincia di Ancona risultano, quindi, infondate.
6. L’appello deve, in conclusione, essere accolto e, in riforma della sentenza gravata, respinto il ricorso di primo grado.
In considerazione della diversità di giudicati le spese possono essere integralmente compensate.
P. Q. M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, accoglie l’appello e, in riforma della sentenza gravata, respinge i ricorsi di primo grado.
Compensa integralmente le spese ed onorari del giudizio tra le parti costituite.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, il giorno 8 aprile 2008 dal Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale – Sez. VI – nella Camera di Consiglio, con l’intervento dei Signori:
– Claudio Varrone – Presidente
– Luciano Barra Caracciolo – Consigliere
– Domenico Cafini – Consigliere
– Bruno Polito – Consigliere
– Manfredo Atzeni – Consigliere Est.

IL PRESIDENTE
Claudio Varrone
L’ESTENSORE
Manfredo Atzeni

IL SEGRETARIO
Glauco Simonini
Depositata in Segreteria il 19 giugno 2008
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
IL DIRETTORE DELLA SEZIONE
Maria Rita Oliva

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