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Il Comune può modificare la proposta della Conferenza di Servizi

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Nel caso concreto, il ricorrente lamenta la contraddittorietà della posizione del Comune rispetto al parere favorevole espresso nell’ambito della conferenza di servizi. Secondo il TAR per la Lombardia Sezione staccata di Brescia, il cambiamento nella valutazione tra la conferenza di servizi e la deliberazione consiliare non è tuttavia sufficiente a viziare quest’ultima.

Sotto il profilo della motivazione, il TAR osserva che il nuovo orientamento del Comune appare sostenibile e che, sotto il profilo delle aspettative maturate dal ricorrente, dalla conferenza di servizi esce soltanto una proposta di variante urbanistica (art. 5 comma 2 del DPR 447/1998), rispetto alla quale i comuni hanno la possibilità di introdurre variazioni.
Infatti, la giurisprudenza è concorde nell’affermare che non vi è ancora in capo ai privati una posizione qualificata in grado di condizionare le motivazioni dell’amministrazione e di indirizzare la decisione finale verso un esito certo o probabile (v. CS Sez. IV 28 febbraio 2005 n. 719).
Emiliana Matrone

TAR Lombardia Brescia, SEZ. I, 11 febbraio 2008, n. 47

FATTO E DIRITTO

1. Il ricorrente è proprietario di un fondo a destinazione produttiva (mappale n. 195) situato nel Comune di Trenzano. Accanto al suddetto fondo si trova un’area (mappali n. 499-501) classificata come E1 (agricola di salvaguardia), anche questa di proprietà del ricorrente. In data 30 luglio 2003 il ricorrente ha chiesto al Comune di attivare la procedura di variante semplificata ex art. 5 del DPR 20 ottobre 1998 n. 447 per trasformare l’area agricola in area produttiva (da accorpare all’azienda come spazio di manovra, deposito e parcheggio). L’intervento edilizio prevedeva inoltre la copertura di una porzione di roggia dismessa, l’eliminazione del muro di spalla del ponticello di ingresso, la realizzazione di un nuovo accesso per autoarticolati direttamente sulla SP 16, la recinzione dell’area, e il posizionamento di una sbarra sulla strada di accesso (con la consegna di una chiave ai privati aventi diritto di transito).
2. La conferenza di servizi tenutasi il 16 aprile 2004 ha raccolto il parere favorevole della Regione (espresso tramite la DGR 6/17052 del 6 aprile 2004) e il parere favorevole del Comune (esame della commissione edilizia del 31 luglio 2003) rimettendo gli atti al Comune per il seguito della procedura.
3. Dopo una diffida a provvedere notificata dal ricorrente il 28 febbraio 2005 il Comune si è pronunciato con la deliberazione consiliare n. 31 del 28 aprile 2005 formulando una valutazione in parte negativa sul contenuto della variante, specificamente per quanto riguarda il nuovo accesso diretto alla SP 16 (considerato pericoloso in caso di nebbia a causa della presenza di due accessi affiancati). È stata inoltre esaminata un’osservazione formulata dai proprietari di fondi interclusi posizionati a est, i quali temono di perdere il diritto di passaggio sulla strada privata esistente. Per evitare questi inconvenienti e per impostare la viabilità della zona in modo da favorire un futuro ordinato sviluppo urbanistico la deliberazione consiliare n. 31/2005 ha condizionato l’approvazione della variante alla stipula di una convenzione contenente alcuni obblighi per il ricorrente a modifica del progetto originario. Le prescrizioni formulate dal Comune sono le seguenti: a) cessione gratuita al patrimonio comunale del primo tratto della nuova strada di accesso e dei parcheggi ivi realizzati (una porzione di terreno è ceduta a questo scopo anche da un proprietario confinante); b) realizzazione dell’accesso alla SP 16 secondo le direttive della Provincia di Brescia; c) nessuno sbarramento sulla parte privata della strada, che deve essere lasciata libera per il passaggio dei mezzi agricoli verso i fondi interclusi sul lato est; d) collocazione della recinzione sul lato sud lasciando all’esterno la parte privata della strada.
4. Contro la deliberazione consiliare n. 31/2005 il ricorrente ha proposto impugnazione con atto notificato il 25 ottobre 2005 e depositato il 4 novembre 2005 (ricorso n. 1400/2005). Le censure possono essere così riassunte:
a) carenza di motivazione e sviamento, in quanto la cessione della parte iniziale della strada, la realizzazione di parcheggi e la recinzione della strada privata ostacolerebbero il transito degli automezzi pesanti del ricorrente senza alcun beneficio per la collettività (si potrebbe anzi sospettare che il Comune voglia favorire il proprietario confinante, che è anche consigliere comunale);
b) contraddittorietà rispetto al parere favorevole espresso dal Comune nell’ambito della conferenza di servizi del 16 aprile 2004;
c) incompetenza nella parte in cui il Comune si sovrappone alle valutazioni della Provincia relativamente alle condizioni di accesso in sicurezza alla SP 16.
5. In corso di causa il ricorrente ha presentato al Comune in data 16 novembre 2005 una DIA avente ad oggetto l’intubazione di parte della roggia (Vaso Dossa) che scorre parallela alla SP 16 al Km 9+400, al fine di creare un collegamento tra questa strada e l’area agricola definita dai mappali n. 499-501. La nuova area coperta si colloca a sud del ponticello esistente. Alla DIA erano allegati due nulla-osta della Provincia, uno del 13 settembre 2000 e uno del 25 marzo 2003.
6. Il Comune con provvedimento del responsabile dei Servizi Tecnici prot. n. 10495 del 1 dicembre 2005 ha inibito i lavori indicati nella DIA del 16 novembre 2005 richiamando l’art. 18 delle NTA, che ammette la copertura dei fossi appartenenti al reticolo idrico minore solo nel caso in cui sussista uno specifico interesse pubblico. Secondo il Comune in questo intervento non sarebbe chiaro l’interesse pubblico mentre emergerebbe l’interesse del ricorrente a mettere in contatto l’area agricola con la SP 16. Sotto quest’ultimo profilo tuttavia il Comune ha ribadito che non essendo ancora stato approvato il cambio di destinazione dell’area agricola non è possibile adibire di fatto questa superficie a scopi produttivi al servizio della limitrofa area aziendale. Queste valutazioni sono state ribadite nella deliberazione giuntale n. 142 del 12 dicembre 2005, che ha confermato la diffida a non attuare la DIA.
7. Il ricorrente con atto notificato il 14 febbraio 2006 e depositato il 17 febbraio 2006 ha impugnato anche il provvedimento inibitorio del 1 dicembre 2005 (ricorso n. 232/2006). Le censure richiamano e integrano quelle formulate nel ricorso n. 1400/2005. In via autonoma è poi proposta una censura specifica sintetizzabile nei termini seguenti:
d) travisamento dei fatti e carenza di motivazione, in quanto non sarebbe dimostrata la natura demaniale della roggia, né la sua esistenza attuale (si tratterebbe di un canale prosciugato), e neppure la sua rilevanza paesistica (che costituisce il bene giuridico tutelato dall’art. 18 delle NTA).
8. Il Comune si è costituito in giudizio in entrambi i ricorsi chiedendo la reiezione delle domande del ricorrente. La connessione delle questioni proposte rende necessaria la riunione dei ricorsi.
9. Con il primo motivo il ricorrente sostiene che il Comune attraverso le prescrizioni contenute nella deliberazione consiliare n. 31/2005 avrebbe stravolto irragionevolmente l’originario progetto di variante senza ottenere risultati utili per la collettività e imponendo nello stesso tempo sproporzionati sacrifici all’organizzazione aziendale. La tesi non può essere condivisa. Qualora l’ampliamento degli impianti produttivi richieda la modifica della disciplina urbanistica attraverso la procedura semplificata dell’art. 5 del DPR 447/1998 l’amministrazione può esercitare tutti i poteri normalmente collegati alla funzione di programmazione del territorio, compresa la perequazione urbanistica nella forma del riconoscimento di facoltà edificatorie in cambio della cessione gratuita di aree da destinare alla fruizione collettiva. Di questo potere nel caso in esame è stato fatto un uso corretto.
10. In proposito occorre innanzitutto sottolineare che la richiesta di cessione del tratto iniziale della strada si giustifica sia per la presenza nei pressi della SP 16 di proprietà diverse da quella del ricorrente sia nella prospettiva dello sviluppo urbanistico della zona, che richiederà un incremento della rete viaria locale. A sua volta la creazione di parcheggi pubblici aumenta la dotazione di questo tipo di standard in un luogo adeguato sotto diversi profili: per la vicinanza della SP 16, per la presenza di utilizzatori diversi dal ricorrente, per la frequentazione dell’area da parte di quanti lavorano nell’azienda del ricorrente o hanno rapporti commerciali con lo stesso. La proprietà pubblica del primo tratto di strada garantisce inoltre un’adeguata manutenzione dell’accesso a una via di comunicazione rilevante come la SP 16. Tutti questi elementi inducono a escludere che la scelta del Comune sia stata sviata da speciale considerazione per alcuni soggetti privati.
11. Per quanto riguarda la parte della strada che rimane privata il ricorrente considera particolarmente irragionevole e controindicato il fatto che la recinzione a sud lasci il percorso all’esterno dell’area aziendale costringendo gli autoarticolati a fiancheggiare la recinzione per poi entrare da un accesso carrale sul lato est. Questa censura non può essere accolta. In primo luogo si osserva che nel progetto gli accessi carrali all’azienda sono due, uno a est e uno a ovest. La recinzione a sud permette di distinguere la strada dagli spazi aziendali e tutela i terzi garantendo non solo il diritto di passaggio ma anche il transito in sicurezza. La posizione dei terzi, anche se fondata su servitù di diritto privato, non poteva essere ignorata dal Comune. È vero che non spetta all’amministrazione individuare il miglior bilanciamento di interessi tra i privati confinanti, ma nell’ambito di una corretta rappresentazione dello stato dei luoghi gli atti di programmazione urbanistica e i singoli provvedimenti autorizzativi non devono trascurare i diritti concorrenti radicati sul territorio, almeno quando tali diritti siano rappresentati dai titolari (come è avvenuto nel caso in esame: v. sopra al punto 3) o quando se ne possa ragionevolmente presumere l’esistenza (una strada al servizio di più fondi privati implica normalmente una servitù di passaggio). In questo quadro l’esigenza di rapidità nelle manovre degli autoarticolati risulta recessiva.
12. Con il secondo motivo il ricorrente lamenta la contraddittorietà della posizione del Comune rispetto al parere favorevole espresso nell’ambito della conferenza di servizi del 16 aprile 2004. Il cambiamento nella valutazione tra la conferenza di servizi e la deliberazione consiliare n. 31/2005 non è tuttavia sufficiente a viziare quest’ultima. Sotto il profilo della motivazione come si è visto sopra ai punti 10 e 11 il nuovo orientamento del Comune appare sostenibile. Sotto il profilo delle aspettative maturate dal ricorrente si osserva che dalla conferenza di servizi esce soltanto una proposta di variante urbanistica (art. 5 comma 2 del DPR 447/1998), rispetto alla quale i comuni hanno la possibilità di introdurre variazioni. Non vi è ancora in capo ai privati una posizione qualificata in grado di condizionare le motivazioni dell’amministrazione e di indirizzare la decisione finale verso un esito certo o probabile (v. CS Sez. IV 28 febbraio 2005 n. 719).
13. Attraverso il terzo motivo si sostiene che il Comune si sarebbe sovrapposto a valutazioni proprie della Provincia. Nel ricorso n. 1400/2005 la censura ha come riferimento le valutazioni circa l’accesso in sicurezza alla SP 16, nel ricorso n. 232/2006 i due nulla-osta provinciali relativi all’intubazione di parte della roggia. Gli argomenti proposti non sono condivisibili. In un caso il Comune ha soltanto ribadito la necessità che l’innesto sulla SP 16 avvenga in sicurezza rimettendo poi correttamente alla Provincia il compito di definire in dettaglio i parametri tecnici da osservare. La competenza provinciale quindi non solo è rispettata ma è anzi riaffermata. Nel caso della roggia invece il Comune ha esercitato una competenza propria, in quanto ha valutato le conseguenze urbanistiche derivanti dal collegamento diretto tra i mappali n. 499-501 e la SP 16. Sotto questo profilo le osservazioni del Comune risultano corrette, in quanto si fondano sulla necessità di prevenire il rischio che l’area agricola sia utilizzata o asservita a scopi produttivi in assenza di variante urbanistica e al di fuori di una complessiva sistemazione dell’area.
14. Il quarto motivo censura con ulteriori argomenti la scelta del Comune di impedire l’intubazione parziale della roggia. Nessuno di questi può tuttavia essere condiviso. Per quanto riguarda il problema della demanialità si osserva che il tracciato del canale è riportato sulla mappa catastale (v. tavola U allegata alla DIA). Inoltre la nota del Consorzio Vaso Dossa del 21 luglio 2000 (doc. 10 del ricorrente) ne chiarisce la funzione di via per lo scarico a valle delle acque della Roggia Trenzana e individua la competenza della gestione in capo al Comune. Questi elementi consentono di ritenere che il suddetto canale faccia parte del reticolo idrico minore in quanto strumento di raccolta e trasporto di acque pubbliche. Il fatto che normalmente non vi sia la presenza di acqua non è sufficiente a modificarne la natura. A questo scopo servirebbe una diversa sistemazione delle vie di scorrimento delle acque pubbliche in tutta la zona. Infine occorre sottolineare che il divieto di intubazione previsto dall’art. 18 delle NTA non tutela soltanto i corsi d’acqua dotati di interesse paesistico ma in generale tutti i corpi idrici, con l’obiettivo di conservare la morfologia del territorio e di garantire la permanenza degli elementi di naturalità e la tutela idrogeologica. Si tratta di interessi pubblici che possono recedere soltanto a fronte di un altro interesse pubblico di cui si dimostri il maggiore rilievo.
15. Entrambi i ricorsi devono quindi essere respinti. La complessità di alcune questioni consente l’integrale compensazione delle spese tra le parti.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia Sezione staccata di Brescia, definitivamente pronunciando, respinge i ricorsi riuniti.
Le spese di entrambi i ricorsi sono integralmente compensate tra le parti.
Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 21 giugno 2007 con l’intervento dei signori:

(omissis)

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