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Leggi provvedimento e tutela giurisdizionale

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In ordine alla tutela giurisdizionale avverso le leggi-provvedimento (di approvazione del piano territoriale di coordinamento o, comunque, di area vasta, a livello regionale), risulta di notevole pregio la sentenza della Corte Costituzionale 225/1999, con la quale è stata dichiarata non fondata la questione di legittimità costituzionale degli art. 15, 16, 17, 18, 19 e 20 l. reg. Lombardia 30 novembre 1983 n. 86 (piano generale delle aree regionali protette. Norme per l’istituzione e la gestione delle riserve, dei parchi e dei monumenti naturali, nonché delle aree di particolare rilevanza naturale e ambientale) e della l. reg. Lombardia 29 aprile 1995 n. 39 (piano territoriale di coordinamento del parco naturale di Montevecchia e della Valle del Curone), sollevata, in riferimento agli art. 3, 24, 42, 97, 101, 2° comma, e 113 Cost., dal Tar Lombardia.

CORTE COSTITUZIONALE; sentenza, 11-06-1999, n. 225

Diritto. – 1. – Le questioni di legittimità costituzionale sollevate dal Tar Lombardia riguardano la l. reg. Lombardia 29 aprile 1995 n. 39 (piano territoriale di coordinamento del parco naturale di Montevecchia e della Valle del Curone) e gli art. 15, 16, 17, 18, 19 e 20 della legge della stessa regione 30 novembre 1983 n. 86 (piano generale delle aree regionali protette. Norme per l’istituzione e la gestione delle riserve, dei parchi e dei monumenti naturali, nonché delle aree di particolare rilevanza naturale e ambientale), nella parte in cui prevedono l’approvazione con legge del piano territoriale di coordinamento (Ptc), e ne disciplinano il procedimento e gli effetti.
Si sostiene la violazione degli art. 97, 24, 101, 2° comma, e 113 Cost., per contrasto con il principio di legalità sotto il profilo che, al fine di consentire il sindacato giurisdizionale sulla razionalità delle scelte amministrative che incidano sulle posizioni giuridiche soggettive, vi dovrebbe essere «sempre un distacco tra legge e provvedimento amministrativo», soprattutto con riferimento alle leggi autoapplicative idonee a disciplinare direttamente il regime giuridico di ambiti territoriali limitati, pregiudicando le aspettative dei titolari delle aree in essi ricompresi.
Inoltre, si deduce la violazione degli art. 24 e 113 Cost., in quanto nella specie la legge regionale, in definitiva, verrebbe a paralizzare l’impugnazione in via giurisdizionale degli atti amministrativi relativi alla formazione e approvazione del piano, con «un’evidente interferenza sull’attività degli organi giurisdizionali».
Infine, viene denunciata la violazione degli art. 3, 97, 24 e 113 Cost. sotto il profilo del contrasto con il principio del giusto procedimento, nonché di ragionevolezza e di coerenza del procedimento legislativo: sarebbe illogico e contraddittorio precludere il controllo giurisdizionale del piano territoriale di coordinamento del parco, poiché la stessa l. reg. n. 86 del 1983 prevede un procedimento articolato, che consente la partecipazione degli enti e delle istituzioni interessate e dei privati («chiunque vi abbia interesse»), quale giusto procedimento ritenuto idoneo dallo stesso legislatore regionale.
2. – Le questioni di legittimità costituzionale sono infondate, in quanto si basano su un’interpretazione non esatta delle norme denunciate, essendo queste, invece, suscettibili di essere interpretate in senso conforme a Costituzione, con conseguente esclusione di qualsiasi possibilità di violazione dei principî costituzionali invocati, ivi compreso quello attinente alla tutela giurisdizionale contro gli atti amministrativi relativi all’iter di formazione ed adozione di piano territoriale.
Del resto, lo stesso giudice rimettente, in occasione dell’esame di impugnazione di una proposta di piano di coordinamento di un parco (parco agricolo sud Milano), ha successivamente ritenuto che non esistesse alcun ostacolo all’esercizio dei poteri giurisdizionali di annullamento delle delibere amministrative rientranti nell’iter procedimentale della fase di formazione, adozione ed approvazione della proposta di piano di coordinamento di parco da sottoporre al consiglio regionale (v. Tar Lombardia 8 ottobre 1997, n. 1738, Foro it., Rep. 1998, voce Giustizia amministrativa, nn. 260, 580, e voce Regione, n. 313, e relativo conflitto di attribuzione deciso in data odierna con sentenza di questa corte n. 226 del 1999, in epigrafe).
3. – Le denunciate norme di l. reg. Lombardia – con una scelta suscettibile di interpretazione tale da conseguire un risultato del tutto corretto sul piano costituzionale – hanno previsto un dettagliato speciale procedimento per la formazione, l’adozione, la verifica e l’approvazione del piano territoriale di coordinamento del parco naturale, suddiviso in due fasi autonome, aventi natura e finalità diverse.
La prima fase esclusivamente amministrativa, con tutte le caratteristiche di «giusto procedimento», tendente, per espressa scelta legislativa, a realizzare la partecipazione ed il concorso attivo di molteplici interessi coinvolti, come apporto non solo meramente collaborativo, ma con funzione anche garantistica del ruolo proprio dei comuni nella pianificazione territoriale, cioè con il concorso attivo degli enti locali, nonché con la facoltà di intervento di altri soggetti privati interessati (art. 16, 17, 18, 19 e 20 l. reg. Lombardia 30 novembre 1983 n. 86).
Infatti, in Lombardia per ogni parco – la cui istituzione avviene con legge regionale «previa consultazione dei comuni, comunità montane e province interessate» (art. 16, 1° comma, l. reg. 30 novembre 1983 n. 86) – viene formato un piano territoriale di coordinamento avente natura ed effetti anche di piano territoriale regionale, ai sensi degli art. 4 e 7 l. reg. Lombardia 15 aprile 1975 n. 51, con la conseguenza dell’applicabilità, a decorrere dalla data di pubblicazione del semplice progetto di piano, delle misure di salvaguardia.
Tale salvaguardia per la «proposta di piano del parco», tuttavia, non è limitata a determinare previsioni che siano dichiarate «immediatamente prevalenti» ed «immediatamente vincolanti» anche nei confronti dei privati, come previsto invece per i semplici piani territoriali regionali (art. 7, 5° comma, in relazione alla lett. h dell’art. 4, 1° comma, l. reg. n. 51 cit.), ma si estende ad ogni intervento in contrasto con le previsioni della pubblicata proposta del piano del parco naturale, nonché con le eventuali modifiche semplicemente deliberate in sede di verifica del piano stesso da parte della giunta regionale (art. 18, 6° comma, seconda parte, l. reg. n. 86 cit.).
L’anzidetta salvaguardia si collega temporalmente alle norme di salvaguardia anteriormente stabilite con la legge regionale istitutiva di parchi naturali (art. 18, 6° comma, parte prima, l. reg. Lombardia 30 novembre 1983 n. 86; nella specie norme introdotte con l’art. 7 l. reg. Lombardia 16 settembre 1983 n. 77).
Tale salvaguardia del piano si applica fino all’entrata in vigore della legge di approvazione del piano territoriale del parco, e comunque per non oltre due anni dalla pubblicazione nel Bollettino ufficiale regionale dell’avviso di ricevimento da parte della giunta regionale della proposta di piano.
Da sottolineare che il piano di coordinamento del parco sostituisce il piano territoriale paesistico nei territori compresi nei parchi naturali (art. 5 l. reg. Lombardia 27 maggio 1985 n. 57) e non ha funzione di solo coordinamento per indirizzare le successive pianificazioni sottordinate delle amministrazioni che hanno ulteriore competenza nella materia. Il piano del parco non crea vincoli nei soli confronti delle amministrazioni (come era nella fattispecie decisa con la sent. n. 143 del 1989, id., 1991, I, 1970) come esercizio di potere di indirizzo, ma comporta immediatamente e direttamente vincoli e limiti anche per i privati (art. 18 l. reg. n. 86 del 1983), senza che si verifichi l’esigenza di intermediazione di strumenti sottordinati al piano approvati con atto amministrativo suscettibile di tutela giurisdizionale.
Il progetto di piano è elaborato dall’ente gestore del parco (che può essere un consorzio tra gli enti locali interessati, come nella specie il consorzio tra i comuni interessati specificati dalla legge regionale istitutiva del parco: l. reg. Lombardia 16 settembre 1983 n. 77, art. 3) con una netta distinzione rispetto alla fase legislativa di approvazione regionale. Infatti, la proposta di piano viene adottata con delibera dell’ente gestore (v. anche art. 6, l. reg. n. 77, cit.). Essa viene pubblicata con le forme tipiche delle pianificazioni territoriali, al fine di consentire la presentazione di osservazioni «da parte di chiunque vi abbia interesse» ed è destinata ad essere trasmessa alla giunta regionale insieme alle osservazioni presentate e alle controdeduzioni dell’ente proponente. La giunta regionale della Lombardia, a sua volta, deve verificare la proposta di piano in relazione alla coerenza con gli indirizzi di politica ambientale della regione ed ha il potere di deliberare le «modifiche necessarie». Successivamente deve trasmetterla al consiglio regionale (assumendone con separato atto la formale iniziativa legislativa di approvazione) insieme alle osservazioni e controdeduzioni inviate dall’ente gestore proponente e alle «modifiche» eventualmente apportate dalla stessa giunta, che determina il contenuto definitivo del piano adottato.
Sia la delibera di adozione della proposta di piano del parco, formulata dall’ente gestore, una volta pubblicata (negli albi dei comuni e province interessate e con avviso nel Bollettino ufficiale della regione, pubblicazione anteriore alla trasmissione alla giunta regionale), sia la delibera della giunta regionale, contenente le eventuali modifiche del piano, sono configurate come atti adottati da organi amministrativi e nell’esercizio di attività amministrativa (con le garanzie proprie della relativa funzione, ivi compresa la soggezione al sindacato giurisdizionale di legittimità). Detti atti, inoltre, sono suscettibili di ledere immediatamente, attraverso l’automatica cogenza della salvaguardia, le posizioni dei soggetti interessati, che soggiacciono alle previsioni del progetto di piano per gli effetti impeditivi rispetto ad ogni intervento in contrasto. Pertanto, dette delibere non possono ritenersi sottratte al generale sindacato di legittimità del giudice amministrativo.
La seconda fase, avente natura legislativa (procedura di approvazione del piano con legge regionale), inizia dopo il compimento della verifica affidata alla giunta – cui spetta in via esclusiva un correlato potere amministrativo correttivo (introduzione di modifiche al progetto di piano) – e solo con la presentazione al consiglio regionale del progetto di legge della giunta regionale, atto che assume il valore di formale iniziativa della legge di approvazione del piano.
Ed appunto la l. reg. 29 aprile 1995 n. 39, con espresso richiamo «ai sensi dell’art. 6 l. reg. 16 settembre 1983 n. 77, dell’art. 17 l. reg. 30 novembre 1983 n. 86», ha approvato il piano territoriale di coordinamento del parco naturale di Montevecchia e della Valle del Curone, costituito dagli elaborati derivanti dalla verifica istruttoria sul piano originario (adottato dall’ente gestore) compiuta dal gruppo di lavoro interassessorile, che ha dato luogo ad una revisione della proposta di piano del parco, fatta propria dalla delibera della giunta di modifiche al piano con definizione del testo del piano stesso.
4. – Così configurate le due fasi, l’una amministrativa, con le garanzie proprie del giusto procedimento – secondo una corretta interpretazione della legge regionale –, e l’altra legislativa di mera approvazione del piano, quale risultante a seguito delle modifiche adottate dalla giunta regionale, è evidente che gli eventuali vizi della fase amministrativa di formazione, adozione e modifiche del piano del parco non sono sanati né comunque coperti dall’approvazione con legge regionale del piano stesso.
Tale approvazione attiene ad un esame ed ad una valutazione di politica territoriale-ambientale da parte dell’assemblea regionale. Il legislatore regionale – nella l. n. 86 del 1983, che regola, tra l’altro, le norme generali di procedura per l’istituzione e la gestione dei parchi naturali – ha sottratto il solo atto finale di approvazione ai poteri (amministrativi) dell’ente gestore e della giunta regionale. Ciò allo scopo di addivenire ad una delibera legislativa di mera approvazione (essenzialmente politica) con il connaturale concorso della volontà dell’intera rappresentanza regionale e non della sola giunta espressione di maggioranza.
L’anzidetta legge regionale di mera approvazione del piano del parco non attribuisce al contenuto del piano valore di legge e non assume il significato di conversione dell’atto contenente la pianificazione del parco.
Pertanto, sulla base delle predette considerazioni, gli eventuali vizi della delibera di adozione del piano del parco assunta dall’ente gestore e della delibera di modifiche da parte della giunta regionale, nonché le eventuali violazioni dello specifico procedimento amministrativo di formazione, adozione, verifica e partecipazione non rimangono sottratti all’ordinario sindacato giurisdizionale sulle scelte amministrative che incidono su situazioni giuridiche soggettive.
Per questi motivi, la Corte costituzionale dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale degli art. 15, 16, 17, 18, 19 e 20 l. reg. Lombardia 30 novembre 1983 n. 86 (piano generale delle aree regionali protette. Norme per l’istituzione e la gestione delle riserve, dei parchi e dei monumenti naturali, nonché delle aree di particolare rilevanza naturale e ambientale) e della l. reg. Lombardia 29 aprile 1995 n. 39 (piano territoriale di coordinamento del parco naturale di Montevecchia e della Valle del Curone), sollevata, in riferimento agli art. 3, 24, 42, 97, 101, 2° comma, e 113 Cost., dal Tar Lombardia, con l’ordinanza indicata in epigrafe.

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