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Convenzione di lottizzazione

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Le convenzioni di lottizzazione di cui alla legge 1967 n. 765 costituiscono, per acquisita e consolidata esegesi giurisprudenziale, contratti di natura peculiare, in considerazione del loro inserirsi nell’ambito del procedimento amministrativo concludentesi con l’approvazione del piano di lottizzazione ed il rilascio delle correlative licenze (o cd. concessioni) edilizie (cfr. sent.ze nn. 2567/84; 307/87; 9792/90; 11034/91; 7773/1992; 2669/93 e successive conformi).
E per tale speciale loro connotazione, strutturale e funzionale, le riferite convenzioni rientrano pienamente nel paradigma concettuale dei cosiddetti “accordi sostitutivi del provvedimento” disciplinati dall’art. 11 della legge sul procedimento amministrativo n. 241/90 (cfr. n. 8953/98).
Non maggior consistenza ha l’obiezione, per cui l’estraneità delle convenzione di lottizzazione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo discenderebbe dall’art. 13 della stessa legge 241/90, laddove questo esclude l’applicazione della disciplina di cui al precedente art. 11, con riguardo agli “atti di pianificazione e programmazione”, tra i quali andrebbe appunto inserito il piano di lottizzazione.
Una corretta interpretazione del riferito art. 13, anche sul piano della coerenza sistematica (cfr. Cass. n. 7452/97), impone, infatti, di ritenere che lo sbarramento dell’art. 13 operi solo con riferimento a provvedimenti di pianificazione generale programmatica espressione di scelte politiche; e non, quindi, anche con riguardo ai piani di lottizzazione (che hanno costituito uno dei settori elettivi per l’emersione delle problematiche degli accordi sostitutivi, come sottolineato dalla già citata Cass. n. 7452/97). Atteso, comunque, che questi ultimi (cui ineriscono le convenzioni di lottizzazione) costituiscono strumenti di pianificazione di tipo attuativo e di carattere servente del P.R.G. (cfr. Cass. nn. 4847/77; 5817/78; “ex plur.”) e, come tali, non implicano scelte politiche di pianificazione.

 

Cass., sez. un., 15-12-2000, n. 1262.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

La Ages S.r.l. con atto del 31 ottobre – 4 novembre 1996 promosse giudizio arbitrale per la risoluzione della convenzione di lottizzazione sottoscritta con il Comune di Frascati in data 9 dicembre 1983 e per la conseguenziale condanna del Comune stesso alle restituzioni e al risarcimento del danno (in base all’art. 8 della convenzione medesima che consentiva di deferire al giudizio di un collegio arbitrale “tutte le controversie che potessero insorgere in merito all’interpretazione e all’esecuzione” della convenzione).
Il Collegio arbitrale, con lodo del 24 aprile 1998:
a) dichiarò improponibile davanti agli arbitri la domanda di risoluzione della convenzione, esulando la relativa controversia dalla sfera di giurisdizione del giudice ordinario ed essendo essa, invece, devoluta, in via esclusiva, alla giurisdizione del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 11, comma quinto, della legge 7 agosto 1990, n. 241, secondo quanto deciso da Cass. S.U. sent. n. 7452 del 1997;
b) affermò che la decisione sulle pretese risarcitorie dipendeva dalla definizione di controversia che altro giudice doveva risolvere e dispose, ai sensi dell’art. 295 cod. proc. civ., la sospensione del giudizio arbitrale fino all’esito del giudizio sulla risoluzione contrattuale.
La società Ages, quindi, con atto notificato al Comune di Frascati il 4 dicembre 1998, propose ricorso al TAR del Lazio per la risoluzione della convenzione di lottizzazione “de qua” e per il risarcimento dei danni.
In pendenza di detto giudizio la società stessa ha proposto ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione per sentir dichiarare che la controversia relativa alla risoluzione della convenzione di lottizzazione in argomento è devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario (con conseguente competenza del Collegio arbitrale) e non alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
Il Comune di Frascati, con controricorso, ha chiesto la dichiarazione di inammissibilità o, in subordine, il rigetto del ricorso proposto dalla società Ages.
Entrambe le parti hanno depositato memorie.

MOTIVI DELLA DECISIONE

1.  Va respinta l’eccezione pregiudiziale di “improponibilità dell’odierno regolamento preventivo” formulata dal Comune di Frascati sul rilievo che esso sia precluso dalla pronuncia sulla giurisdizione contenuta nel lodo già reso nella controversia tra l’Ages, ed esso Comune.
E’ pur vero, infatti, che, a seguito della nuova formulazione dell’art. 367 c.p.c. introdotta dalla legge 1990 n. 353, il disposto della prima parte dell’art. 41 stesso codice deve essere ora interpretato nel senso che “qualsiasi decisione”, – anche quindi quella limitata alla giurisdizione, – emessa dal giudice presso il quale è radicato il procedimento, ha efficacia preclusiva del regolamento preventivo di giurisdizione (cfr. Sez. Un. 2466, 4218/96 e successive conformi).
Ma, appunto, nella specie, per un verso, il T.A.R., – presso cui pende il giudizio in ordine al quale si chiede regolarsi la giurisdizione – non ha ancora, nell’ambito di questo, adottato alcuna decisione neppure in ordine alla giurisdizione; e, per altro verso, nessun rilievo preclusivo, ai fini considerati, può – contrariamente all’avverso assunto – attribuirsi alla precedente pronunzia arbitrale (declinatoria della correlativa competenza per ritenuta devoluzione della controversia alla giurisdizione esclusiva del G.A.) poiché, come è “ius receptum”, il regolamento di giurisdizione postula un procedimento davanti agli l’organi giurisdizionali dello Stato” – e resta, appunto, precluso da una già intervenuta pronunzia, anche di mero contenuto processuale, adottato da detti organi della giurisdizione – quali certamente, invece,non sono gli arbitri (cfr. Sez. Un. nn. 6530/81; 2537/85; 6556/87; 5690/95; 2465/96; 337/96, “ex plurimis”).
Ed invero, anche dopo le modifiche della disciplina dell’arbitrato introdotte con la legge n. 25 del 1994 – e considerato, anzi, che nella nuova formulazione degli artt. 825 ss. c.p.c. risulta eliminato anche il “nomen” di “sentenza arbitrale” attribuito al lodo nel testo previgente – resta (a maggior ragione) confermata la natura del “dictum” arbitrale come atto di autonomia privata, i cui effetti di accertamento conseguono ad un giudizio compiuto da un soggetto il cui potere ha fonte nella investitura conferitagli dalle parti (cfr. n. 2465/95 cit.).
2. Con i cinque mezzi del ricorso, così ritualmente proposto, la Ages S.r.l. contesta, in via principale, sotto plurimi profili, la riconducibilità delle “convenzioni di lottizzazione” agli “accordi amministrativi” (sostitutivi del provvedimento) in ordine alle cui controversie sussiste, ex art. 11 L. 1990 n. 241, la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, considerata ostativa alla compromettibilità in arbitri delle controversie medesime (motivi 1 a 4). E sostiene poi, in via subordinata, che “anche nel caso contrario” non potrebbe comunque escludersi, nella fattispecie, la competenza arbitrale (sulla base della apposita clausola stipulata dalle parti), dovendosi ammettere che, nel quadro del nuovo sistema di riparto della giurisdizione, “per materie”, tra giudice ordinario e amministrativo, siano compromettibili in arbitri le controversie (tutte) relative a diritti soggettivi” anche, quindi, quelle”rientranti nella giurisdizione esclusiva dei TAR” (quinto motivo).
3. Il complesso quesito sulla giurisdizione, sotteso alla riferita prospettazione della ricorrente, va risolto ad avviso del Collegio, nel senso invece della effettiva sussistenza in materia della giurisdizione esclusiva (a torto contestata) del giudice amministrativo in applicazione del citato art. 11 della legge n. 241 del 1990.
3.1. Le convenzioni di lottizzazione di cui alla legge 1967 n. 765 costituiscono, infatti, per acquisita e consolidata esegesi giurisprudenziale, contratti di natura peculiare, in considerazione del loro inserirsi nell’ambito del procedimento amministrativo concludentesi con l’approvazione del piano di lottizzazione ed il rilascio delle correlative licenze (o cd. concessioni) edilizie (cfr. sent.ze nn. 2567/84; 307/87; 9792/90; 11034/91; 7773/1992; 2669/93 e successive conformi).
E per tale speciale loro connotazione, strutturale e funzionale, le riferite convenzioni (contrariamente a quanto sostenuto dalla società nel secondo motivo del ricorso, che non può per ciò condividersi) rientrano pienamente nel paradigma concettuale [del quale hanno anzi agevolato l’elaborazione, anticipandone lo schema di riferimento] dei cosiddetti “accordi sostitutivi del provvedimento” disciplinati dall’art. 11 della legge sul procedimento amministrativo n. 241/90 (cfr. n. 8953/98). Con riguardo alle cui controversie la stessa disposizione (applicabile, in quanto norma sulla giurisdizione anche agli accordi stipulati anteriormente alla sua entrata in vigore: cfr. n. 7452/97) ha introdotto, appunto, la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (cfr. n. 8/99).
3.2. Né è sostenibile (come fa la ricorrente con il suo primo motivo), che le convenzioni di lottizzazione restino viceversa fuori dal modello degli accordi previsti dalla L. 241/90 in quanto non finalizzati a conformare o sostituire il provvedimento finale di una procedura attivata dalla P.A. ma viceversa inerente ad un procedimento ad iniziativa di parte.
Una tale prospettazione interpretativa si basa infatti, sulla errata premessa (estranea alla lettera e alla “ratio legis”) che tratto essenziale della fattispecie descritta dal citato art. 11 sia quello che l’accordo si presenti come esito di un procedimento già “avviato di ufficio”, nel quale dai destinatari dell’atto o da altri soggetti intervenuti siano presentate osservazioni e proposte.
Viceversa l’art. 11 cit. si limita – come già puntualizzato – a descrivere una “modalità procedimentale in funzione del possibile esercizio di un potere della P.A. sulla base di un contenuto del provvedimento individuabile mediante accordo” o sostituibile per accordo (cfr. n. 7452/97 cit.).
Per cui la “suitas” degli accordi “ex lege” 241/90 ed il tratto differenziale dei medesimi rispetto ad altri moduli convenzionali tra il cittadino e la P.A. (non riconducibili alla sfera della giurisdizione esclusiva in esame) è non già rappresentato dal dato cronologico (di per sé non qualificante) di succedaneità dell’accordo ad un atto di iniziativa o di attivazione di un procedimento amministrativo da parte della P.A., bensì propriamente da un nesso funzionale di inerenza dell’accordo ad una potestà pubblicistica, della quale concorrono appunto (in forma partecipata) a determinare il modo e l’esito dell’esercizio.
E, per tal profilo, è innegabile che le convenzioni di lottizzazione, di che si discute, siano collegate all’esercizio di una potestà pubblicistica – alla potestà, cioè, del Comune in materia di disciplina del territorio e di regolamentazione urbanistica – la quale, per pacifica giurisprudenza, resta anzi “integra non ostante gli impegni assunti dall’ente con quelle convenzioni”, potendo esso, in prosieguo, pur sempre modificare o revocare gli strumenti urbanistici, alla base dell’accordo, in relazione a situazioni sopravvenute od a nuovi criteri di valutazione ritenuti più corrispondenti alle esigenze di disciplina e difesa del territorio (cfr., per tutte, nn. 436/88, 9792/90; 2669/93; 6941/94).
3.3. Non maggior consistenza ha l’obiezione (cui è dedicato il terzo mezzo del ricorso), per cui l’estraneità della fattispecie per cui è lite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo discenderebbe dall’art. 13 della stessa legge 241/90, laddove questo esclude l’applicazione della disciplina di cui al precedente art. 11 con riguardo (tra l’altro) agli “atti di pianificazione e programmazione” tra i quali andrebbe appunto inserito il piano di lottizzazione.
Una corretta interpretazione del riferito art. 13, anche sul piano della coerenza sistematica (cfr. Cass. n. 7452/97 cit.), impone, infatti, di ritenere che lo sbarramento dell’art. 13 operi solo con riferimento a provvedimenti di pianificazione generale programmatica espressione di scelte politiche; e non quindi anche con riguardo ai piani di lottizzazione (che hanno costituito uno dei settori elettivi per l’emersione delle problematiche degli accordi sostitutivi, come sottolineato dalla già citata Cass. n. 7452/97). Atteso, comunque, che questi ultimi (cui ineriscono le convenzioni di lottizzazione) costituiscono strumenti di pianificazione di tipo attuativo e di carattere servente del P.R.G. (cfr. Cass. nn. 4847/77; 5817/78; “ex plur.”) e, come tali, non implicano scelte politiche di pianificazione.
3.4. Resta assorbito l’ulteriore profilo, adombrato nel quarto motivo del ricorso di contestazione della competenza del G.A. (anche) in relazione alla nuova giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di edilizia e urbanistica ex art. 34 d.lgs. 80/98.
4. La questione subordinata, di cui al residuo quinto motivo – con cui si chiede dichiararsi la competenza arbitrale, in forza di clausola compromissoria, in ragione della compromettibilità in arbitri anche delle controversie relative a diritti soggettivi rientranti nella giurisdizione esclusiva del T.A.R. [secondo un principio, per altro, affermato solo dalla sopravvenuta legge n. 205 del 21 luglio 2000] – è, comunque, inammissibile in questa sede di regolamento preventivo di giurisdizione configurando, alla stregua della sua stessa prospettazione, una questione non già di giurisdizione (di riparto cioè tra due diversi ordini di organi giurisdizionali dello Stato) bensì di competenza, per la sua inerenza – in tesi – ad una ripartizione di compiti nell’ambito di un medesimo ordine giurisdizionale (quello, in questo caso, della giurisdizione esclusiva amministrativa).
5. Va conclusivamente pertanto dichiarata, nella fattispecie in esame, la giurisdizione del T.A.R. ai sensi dell’art. 11 L. 1990 n. 241.
Possono compensarsi tra le parti le spese di questo giudizio.

PER QUESTI MOTIVI

La Corte, a Sezioni Unite, dichiara la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e compensa le spese.

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