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Progressione verticale, requisito dell’anzianità di servizio, illegittimità

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TAR Napoli, Sez. III, 10 maggio 2007 / 09 agosto 2007, n. 7418

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania

– Terza Sezione –

ha pronunciato

SENTENZA

sul ricorso n. 6705/2006 R.G. proposto da:

DI DOMENICO MARCO, PISANI RENATO, tutti rappresentati e difesi dagli Avv. ti Severino Nappi e Giovanni Nucifero, presso lo studio dei quali elettivamente domiciliano in Napoli, alla Via Toledo, n. 329;

contro

la REGIONE CAMPANIA, in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dagli Avv. ti Vincenzo Baroni ed Almerina Bove ed elettivamente domiciliata in Napoli, alla Via S. Lucia, n. 81;

per l’annullamento

–  quanto al ricorso introduttivo:

1)  del Decreto Dirigenziale Regione Campania n. 714 del 21 giugno 2006, art. 2, recante il bando di selezione interna, per titoli e per esami, per l’attribuzione, mediante progressione verticale, di n. 5 posti profilo di “Istruttore Direttivo Analista” categoria D, posizione economica iniziale D1, riservata al personale della Giunta Regionale della Campania – pubblicato in Bollettino Ufficiale Regione Campania n. 28 del 26 giugno 2006, nella parte in cui richiede, quale requisito di ammissione, l’appartenenza alla categoria “C”, con almeno l’anzianità di servizio ivi indicata (oltre al possesso del titolo di studio del diploma di laurea di durata triennale o superiore, nuovo o vecchio ordinamento alla data di approvazione del presente bando);

2)  di ogni altro atto preordinato, connesso e consequenziale;

–  quanto ai motivi aggiunti notificati il 1° marzo 2007 e depositati il giorno 28 successivo:

del Decreto Dirigenziale n. 53/2007, pubblicato sul B.U.R.C. n. 05 del 19.1.2007 e comunicato a mezzo raccomandata A.R. in data 25.1.2007, con cui è stata disposta l’esclusione dei ricorrenti dalla selezione concorsuale de qua.

Visto il ricorso, con i motivi ad esso aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Campania;

Visti gli atti tutti della causa;

Viste le ordinanze cautelari del 14 dicembre 2006 e del 12 aprile 2007 di questa Sezione;

Uditi – Relatore alla pubblica udienza del 10 maggio 2007 il dr. Vincenzo Cernese  – i difensori delle parti come da verbale di udienza;

FATTO

Con ricorso notificato il 10.10.2006 e depositato l’8.11.2006 i soggetti in epigrafe indicati, dipendenti a tempo indeterminato ed a tempo pieno della Giunta Regionale Campania, inquadrati nella categoria C, posizione economica C1, sin dal mese di luglio del 2005, hanno impugnato, innanzi a questo Tribunale, il Decreto Dirigenziale n. 714 del 21 giugno 2006, con cui la Regione Campania, previa “Ricognizione della dotazione organica” (deliberazione della G.R. n. 6130 del 13.12.2002),  sulla base della “Programmazione triennale del fabbisogno del personale” (deliberazione della G.R. n. 6132 del 13.12.2002) e dando seguito alla delibera n. 279 del 4.3.2006 della Giunta Regionale, per la copertura, – conformemente alle disposizioni attuative dell’art. 4, comma 1, C.C.N.L. del 31.3.1999 – mediante l’istituto delle progressioni verticali, di n. 230 posti complessivi (suddivisi in n. 10 posti di categoria B), n. 170 posti di categoria C) e n. 50 posti di categoria D), aveva indetto una procedura selettiva interna, per titoli ed esami, per l’attribuzione di n. 5 posti, nel profilo professionale di “Istruttore Direttivo Analista”, categoria D, posizione economica iniziale D1, riservata al personale della Giunta Regionale della Campania appartenente alla categoria “C” con l’anzianità di servizio ivi indicata.

All’uopo, evidenziato di aver presentato, a mezzo raccomandata con avviso di ricevimento, entro i termini previsti dal suddetto bando, domanda di ammissione al concorso, hanno dedotto le seguenti censure:

1) Illegittimità conseguente alla previsione di un requisito irragionevole di ammissione alla selezione costituito dal periodo di anzianità di servizio ed eccesso di potere nella valutazione dei titoli. Al riguardo i ricorrenti assumono l’arbitrarietà del requisito previsto dall’art. 2 del decreto dirigenziale n. 713 del 21.1.2006 di indizione della procedura selettiva de qua costituito dallo stato di appartenenza da almeno un anno ai ruoli del personale della Giunta Regionale, requisito che avrebbe quale unico scopo quello di restringere la partecipazione alla predetta procedura a favore di alcuni dipendenti dell’ente, non giustificato da alcun peculiare interesse pubblico. Sul punto puntualizzano come, vantando un’anzianità di servizio di 11 mesi e 4 giorni (cioè di soli 26 giorni in meno dell’anno richiesto dal citato art. 2) anch’essi sarebbero inseriti, quale personale di ruolo, a pieno titolo nell’organico ente, espletandone le funzioni, alla stessa stregua dei dipendenti con anzianità maggiore.

Riferiscono della giurisprudenza costituzionale per la quale, costituendo la regola del reclutamento di personale mediante concorso pubblico, prevista dall’art. 97 Cost., l’unica in grado di esaltare i canoni di efficienza, illegittime sarebbero quelle previsioni legislative che introdurrebbero arbitrariamente forme di restrizioni dei soggetti legittimati a parteciparvi, giungendo, persino, a riservare la copertura dei posti vacanti, magari  la totalità dei posti, a candidati interni, con la conseguenza che, quando la previsione del possesso di una precedenza esperienza lavorativa non risponderebbe ad un criterio di ragionevolezza, la sostituzione al concorso di meccanismi selettivi esclusivamente interni, violerebbe i principi costituzionali enunciati dall’art. 97 Cost.

Evidenziano, ancora, come la previsione del requisito discriminatorio dell’anno di anzianità non sarebbe previsto nemmeno nel Regolamento per l’accesso agli impieghi nella Giunta Regionale della Campania di cui al decreto n. 6131/2002 che – con una normativa che, per effetto del rinvio di cui all’art. 9 del Regolamento, si applicherebbe anche alla progressione verticale, regolata come fattispecie complementare e residuale – quale unico requisito generale di ammissione alla categoria “D”, prevederebbe la laurea breve o il titolo di laurea (art. 4, comma 2, lett. d), con l’ulteriore conseguenza che la previsione del requisito di servizio richiesto dall’art. 2 rivelerebbe ulteriore profilo di illegittimità per la circostanza della perdita del rilievo del diploma di laurea al crescere dell’anzianità di servizio, attuando un’improbabile ed illegittima sostituzione fra il primo e la seconda, finendo con l’equiparare il diploma di laurea a quello del diploma di istituto medio superiore o equipollente.

2) Illegittimità del ricorso ad una procedura – prevista dall’art. 1 del bando, per titoli ed esami, mediante progressione verticale, con una normativa che, per effetto del rinvio di cui all’art. 9 del Regolamento, si applicherebbe anche alla progressione verticale, regolata quale fattispecie complementare e residuale, di selezione interna (riservata, in relazione ad una quota di posti incongruamente elevata, a soggetti già dipendenti della Giunta Regionale Campania), piuttosto che ad un concorso pubblico. E, ciò, in assenza della indicazione precisa di peculiari e straordinarie ragioni di interesse pubblico costituite dalle competenze e specifiche professionalità rinvenibili esclusivamente nel personale già dipendente (solo in presenza delle quali si legittimerebbe la restrizione dell’accesso alle selezioni per l’assunzione), ragioni neppure rinvenibili negli atti costituenti presupposti dell’impugnato bando (delibera n. 6132 del 13.12.2002, afferente alla programmazione triennale del fabbisogno del personale; delibera 6131 del 13.12.2002, recante disposizioni in materia di accesso agli impieghi nella Giunta Regionale; delibera n. 279 del 4.3.2006 concernente disposizioni attuative dell’art. 4, comma 1, c.c.n.l. del 31.3.1999).

3)  Illegittimità derivante dalla previsione di profili e di requisiti di partecipazione diversi per i concorsi interni ed esterni; assumendo come la indizione da parte dell’ente intimato di procedure selettive separate per gli interni e gli esterni avrebbe integrato rilevanti ed ingiustificate disparità di trattamento in favore dei candidati interni, con lesione, oltre che dei precetti costituzionali di eguaglianza di cui all’art. 3, anche del principio del generale accesso alle dipendenze della P.A. mediante pubblico concorso ex art. 97 Cost. , come interpretato dalla giurisprudenza riferita.

La Sezione, in mancanza di un pregiudizio rivestente carattere di gravità ed irreparabilità per i ricorrenti (non essendo intervenuto alcun atto di loro esclusione dalla procedura selettiva de qua), con ordinanza cautelare del 14 dicembre 2006 ha respinto l’istanza cautelare.

Preso atto che in data 25.1.2007 la Giunta Regionale della Campania aveva disposto con Decreto Dirigenziale n. 53/2007 l’esclusione dei ricorrenti dalla predetta selezione, questi ultimi hanno impugnato anche siffatto Decreto deducendo i seguenti motivi aggiunti:

1) Esclusiva competenza della Contrattazione Collettiva Nazionale nella fissazione dei criteri in tema di progressioni verticali e conseguente nullità dell’accordo collettivo decentrato. In proposito i ricorrenti contestano l’argomento addotto dalla difesa di parte resistente che, al fine di legittimare i criteri di selezione contenuti nel bando, richiamerebbe la norma di cui all’art. 4 del C.C.N.L. di categoria che avrebbe demandato alla contrattazione integrativa decentrata i criteri in tema di progressioni verticali, nel mentre siffatta materia non sarebbe da ricomprendersi tra quelle demandate alla contrattazione decentrata dall’art. 5 del C.C.N.L. di categoria del 6 luglio 1995. Evidenziano, altresì, l’erroneità del richiamo al 2° comma dell’art. 16 che si limiterebbe a stabilire unicamente le materie che dovrebbero essere oggetto di concertazione per la definizione dei criteri generali, mentre sarebbe il comma 1° del medesimo articolo a sancire le materie interamente demandate alla contrattazione decentrata, con la conseguenza che, se il contratto collettivo avesse inteso demandare alla contrattazione decentrata anche la disciplina delle progressioni verticali e dei criteri di ammissione alle relative selezioni, avrebbe inserito anche tale argomento tra le materie delegate ai contratti decentrati contenute nel 1° comma.

Concludono nel senso della nullità dell’accordo sindacale mediante il quale la Regione Campania avrebbe inteso stabilire, attraverso il sistema delle relazioni sindacali di livello decentrato, i criteri di ammissione alla selezione per progressione verticale, in quanto avente ad oggetto materia di esclusiva pertinenza della contrattazione collettiva nazionale, alla stregua della quale, inoltre, i posti vacanti avrebbero dovuto essere coperti mediante concorso interno.

2) Illegittimità del requisito di anzianità come criterio unico e non concorrente per l’ammissione al concorso.

L’intimata Regione  si è costituita in giudizio per il ricorso introduttivo, così come per i motivi aggiunti, preliminarmente eccependo l’inammissibilità del proposto gravame del quale, nel merito, ne ha sostenuto, altresì, l’infondatezza.

Con ulteriore ordinanza del 12 aprile 2007 la Sezione, aveva accolto l’istanza cautelare, ammettendo con riserva i ricorrenti a sostenere le prove concorsuali.

Alla pubblica udienza del 10 maggio 2007 la causa è passata in decisione.

DIRITTO

Con il ricorso in epigrafe è stato impugnato, chiedendone l’annullamento, un bando di selezione interna, per titoli ed esami, per l’attribuzione, mediante progressione verticale, di n. 5 posti di “Istruttore Direttivo Analista”, categoria “D”, posizione economica “D1”, nella parte in cui – all’art. 2 (“Requisiti di ammissione”) – ammette alla selezione (per la quale si richiede il possesso del titolo di studio del diploma di laurea di durata triennale o superiore), unicamente << il personale in servizio a tempo indeterminato nei ruoli della G.R.C. da almeno 1 anno alla data di approvazione del presente bando  (……..) >>, nella categoria immediatamente inferiore a quella per la quale si concorre (nel caso dei ricorrenti: categoria “C”), unitamente al successivo provvedimento – impugnato con motivi aggiunti – di esclusione dalla selezione sul presupposto che: << Manca requisito di servizio di 1 anno nei ruoli della Giunta Regionale della Campania >>.

Pregiudizialmente deve disattendersi l’eccezione di inammissibilità del gravame sollevata dalla resistente Regione a cagione della omessa impugnativa della delibera di Giunta Regionale n. 279/2006, recante “Disposizioni attuative dell’art. 4, comma 1, C.C.N.L. 31.3.1999”, atteso che la previsione del requisito costituito da una certa anzianità di servizio non sarebbe apparsa per la prima volta nel bando di concorso che, sotto tale profilo, si sarebbe limitato a riprodurre quanto testualmente già previsto dalla citata deliberazione n. 279/2006.

L’argomentazione della resistente Regione non può condividersi atteso che il bando di una qualsivoglia procedura concorsuale o selettiva, quale atto generale con cui, per la prima volta, si dà pubblica notizia dell’intento della P.A. di ricoprire determinati posti, al tempo stesso invitando gli interessati a presentare domanda di ammissione, rappresenta la lex specialis della specifica procedura con la conseguenza che il medesimo bando, al di là della normativa generale di riferimento da esso più o meno esplicitamente richiamata, deve contenere una regolamentazione peculiare ed esaustiva della procedura stessa, senza che possa farsi risalire ad atti antecedenti nei quali si fosse manifestata l’intenzione di mettere a concorso determinati posti, altrimenti venendosi arbitrariamente ad onerare gli aspiranti a partecipare alla procedura della conoscenza di atti amministrativi interni o, comunque, del tutto irrilevanti nei loro confronti.

Il ricorso è fondato, in ragione della fondatezza della prima censura del ricorso introduttivo e della prima censura aggiunta che possono trattarsi congiuntamente in quanto con entrambe si deduce, sia pure per motivi diversi, l’illegittimità della previsione di cui all’art. 2 del bando, nella parte in cui richiede, quale requisito di ammissione (oltre al requisito del titolo di studio costituito dal diploma di laurea di durata triennale o superiore, nuovo o vecchio ordinamento alla data di approvazione del presente bando, anche), l’appartenenza alla categoria “C”, immediatamente inferiore, con almeno l’anzianità di servizio indicata nel bando stesso.

Giova anteporre brevi cenni sull’istituto della progressione verticale che è previsto dall’art. 9 della deliberazione n. 6131 del 13 dicembre 2002 (“Regolamento recante disposizioni in materia di accesso agli impieghi nella Giunta Regionale della Campania e le modalità di svolgimento dei concorsi”), alla stregua del quale:

<< 1. Nel rispetto del sistema di classificazione professionale del personale del Comparto Regioni Autonomie locali previsto dal C.C.N.L., l’Amministrazione disciplina la progressione verticale del personale interno.

2. Mediante procedure selettive interne, il personale della Giunta regionale campania può conseguire l’inquadramento in una categoria immediatamente superiore a quella di provenienza.

(………….).

8. Sono ammessi a partecipare i dipendenti inquadrati nella categoria immediatamente inferiore a quella per la quale è indetta la selezione per la copertura del posto, indipendentemente dalla posizione economica acquisita all’interno della categoria di appartenenza. E’ ammessa la partecipazione alla progressione anche ai dipendenti in possesso di titolo di studio immediatamente inferiore a quello richiesto per l’accesso dall’esterno a posti della medesima categoria. Non sono ammesse deroghe al titolo di studio nei casi in cui lo stesso è prescritto da norme di legge e/o regolamentari vigenti >>.

Stante il richiamo operato dall’art. 9 appena indicato per la regolamentazione dell’istituto della progressione verticale al sistema di classificazione professionale del personale del Comparto Regioni Autonomie locali previsto dal C.C.N.L., ad avviso del Collegio, per un esatto inquadramento della fattispecie ed a prescindere dalla questione se il contestato requisito costituito dall’anzianità di servizio risponda a criteri di ragionevolezza o meno, si impone una considerazione del rigoroso rispetto dei principi vigenti in tema di riparto tra le varie fonti normative, legali e  contrattuali.

Tale ultimo aspetto risulta prospettato dai ricorrenti nella prima censura aggiunta laddove deducono la nullità dell’accordo collettivo decentrato, sì come interferente su materia, quella delle progressioni verticale che, invece, è riservata in esclusiva alla regolamentazione della contrattazione collettiva nazionale.

ln particolare la ripartizione delle diverse materie nel sistema delle norme contrattuali nell’ambito dei vari livelli di contrattazione collettiva è oggetto di previsione da parte del D.P.R. n. 165/2001, recante “Norme generali sull’ordinamento oggetto del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche” che, all’art. 40 (“Contratti collettivi nazionali ed integrativi”), punto 3, configura i rapporti in parola secondo il criterio della gerarchia, prevedendo che: << La contrattazione collettiva disciplina, in coerenza con il settore privato, la durata dei contratti collettivi nazionali ed integrativi, la struttura contrattuale ed i rapporti fra diversi livelli. Le pubbliche amministrazioni attivano autonomi livelli di contrattazione collettiva integrativa, nel rispetto dei vincoli di bilancio risultanti dagli strumenti di programmazione annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione. La contrattazione collettiva integrativa si svolge sulle materie e nei limiti stabiliti dai contratti collettivi nazionali, tra i soggetti e con le procedure negoziali che questi ultimi prevedono; essa può avere ambito territoriale e riguardare più amministrazioni. Le pubbliche amministrazioni non possono sottoscrivere in sede decentrata contratti collettivi integrativi in contrasto con i vincoli risultanti dai contratti collettivi nazionali o che comportino oneri non previsti negli strumenti di programmazione annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione. Le clausole difformi sono nulle e non possono essere applicate >>.

Dunque il Legislatore configura i rapporti fra i vari livelli di contrattazione (nazionale, decentrata ed aziendale) più che in termini di rigorosa separazione di competenze, in termini di rigorosa gerarchia.

E siffatti principi trovano coerente applicazione al caso di specie laddove l’art. 5 (“Livelli di contrattazione: materie e limiti della contrattazione decentrata”) del C.C.N.L. del Comparto del Personale delle Regioni-Autonomie Locali per il triennio 1994-1997 struttura, al comma 1, il sistema di contrattazione collettiva su due livelli: a) il contratto collettivo nazionale di comparto; b) il contratto collettivo decentrato presso ciascuna amministrazione del comparto, mentre, al comma 2, avverte che la contrattazione decentrata riguarda le materie di cui al comma 3 (tra le quali non è ricompresa quella delle progressioni verticali) << secondo le clausole di rinvio del presente articolo ed in conformità ai criteri ed alle procedure indicati nell’art. 4, garantendo il rispetto dei criteri di individuazione delle disponibilità economiche fissati a livello nazionale, fatto salvo quanto previsto dall’art. 31, comma 1, lett. b) secondo capoverso dell’art. 32 >>.

Pertanto –  come fondatamente dedotto dai ricorrenti nelle prima censura aggiunta – non demandando l’art. 5 del C.C.N.L. di categoria del 6 luglio 1995 alla sede della contrattazione decentrata la materia delle progressioni verticali, non può che dichiararsi, giusta il disposto dell’art. 40, comma 3, D.L. vo n. 165/2001, la nullità della norma pattizia decentrata, nella parte in cui prevede quale requisito di ammissione alla selezione un certo requisito di anzianità di servizio. In tale situazione, nulla potendo statuire la contrattazione decentrata in tema di requisiti di ammissione alla bando di selezione interna, per titoli ed esami, per l’attribuzione di posti, mediante progressione verticale, non può che trovare applicazione il Regolamento per gli accessi agli impieghi nella Giunta Regionale della Campania di cui al decreto n. 6131/2002.

Ciò induce ad affrontare all’altro versante del rapporto fra le fonti normative, regolamentari e contrattuali, affrontato nell’art. 35 del D.L. vo n. 165/2001 citato che, all’art. 35 (“Reclutamento del personale”), punto  7,  prevede che: << 7. Il regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi degli enti locali disciplina le dotazioni organiche, le modalità di assunzione agli impieghi, i requisiti di accesso e le procedure concorsuali, nel rispetto dei principi fissati dai commi precedenti >>.

Orbene – come fondatamente dedotto nella prima censura – la deliberazione n. 6131 del 13 dicembre 2002 (“Regolamento recante disposizioni in materia di accesso agli impieghi nella Giunta Regionale della Campania e le modalità di svolgimento dei concorsi”), quale unico requisito generale di ammissione alla categoria “D”, la laurea breve o il titolo di laurea (art. 4, comma 2, lett. d). Tale norma opera anche rispetto all’istituto della progressione verticale, atteso che: << All’istituto della progressioni verticale si applicano i principi generali richiamati dall’art. 3 (modalità di accesso) del presente regolamento >> (punto 6 dell’art. 9 della citata deliberazione n. 6131/2002); pertanto la progressione verticale risulta regolata come fattispecie complementare e residuale rispetto al pubblico concorso e, pertanto, si uniforma alle norme dettate per quest’ultimo (a differenza dei concorsi interni che sono regolati in modo autonomo nell’art. 8).

Allora appare quanto mai evidente il contrasto con il suddetto Regolamento della previsione di cui all’art. 2 dell’impugnato bando di selezione, nella parte in cui richiede, quale requisito di ammissione alla procedura selettiva per la categoria “D”, l’appartenenza alla categoria “C”, immediatamente inferiore, con almeno l’anzianità di servizio ivi indicata.

Conclusivamente, ogni altra censura assorbita ed esclusa ogni discrezionalità dell’Amministrazione regionale, il ricorso è fondato e, pertanto, va accolto e, per l’effetto, annullato l’art. 2 del bando impugnato, nella parte in cui richiede per l’ammissione alla procedura selettiva un requisito non previsto dalla normativa, generale e speciale, di riferimento.

Sussistono, comunque, giusti motivi per compensare fra le parti le spese giudiziali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Terza Sezione, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe (n. 6705/2006 R.G.) proposto dai soggetti pure in epigrafe indicati, così dispone:

a)  lo accoglie, unitamente ai motivi aggiunti e, per l’effetto, annulla il bando, nella parte in cui all’art. 2 prevede, quale requisito di ammissione alla procedura selettiva, per l’accesso ad una determinata categoria l’appartenenza ad altra categoria, immediatamente inferiore, con almeno l’anzianità di servizio ivi indicata; il requisito di un anno di anzianità di servizio ed il provvedimento di esclusione;

b)  compensa fra le parti le spese, le competenze e gli onorari di giudizio.

Così deciso in Napoli, nella Camera di Consiglio del  10 maggio 2007.

UGO DE MAIO                                 Presidente

VINCENZO CERNESE                     Consigliere Estensore

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