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Attività professionale extramuraria del medico in regime di esclusività

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La Corte dei Conti per la Regione Siciliana, nella Sentenza 3 ottobre 2008 n. 288/A, afferma che incorre in responsabilità amministrativa il medico ospedaliero che eserciti attività professionale extramuraria a titolo oneroso presso il suo studio in palese spregio del divieto di esercitarla, avendo optato per il regime di esclusività percependone la relativa retribuzione. Il danno erariale va quantificato nella differenza tra quanto percepito in rapporto di esclusività e quanto, viceversa, avrebbe potuto percepire in regime di non esclusività. Non esonera da tale responsabilità amministrativa la circostanza che l’Amministrazione non avesse provveduto a mettere il medico in condizione di esercitare nei locali della struttura sanitaria, perché ciò non può essere esimente della responsabilità nascente dalla omessa richiesta di autorizzazione di svolgere l’attività intramuraria consentita in regime c.d. “allargato”, né le testimonianze su prestazioni gratuite che nulla provano contro l’illegittimo esercizio di attività professionale al di fuori del rapporto di servizio e non possono costituire esimente della responsabilità amministrativa che nella specie si è connotata per dolosa costante violazione dei doveri d’ufficio.

Né, del pari, è sufficiente a scalfire tale tipizzazione della condotta la circostanza che comunque la attività intramuraria era stata autorizzata, perché tale circostanza a sua volta non costituiva, né poteva costituire a norma di legge, implicita autorizzazione a svolgere l’attività predetta in locali e studi privati.
Emiliana Matrone

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DEI CONTI
SEZIONE GIURISDIZIONALE D’APPELLO
PER LA REGIONE SICILIANA

SENTENZA n. 288/A/2008
Sul ricorso in appello in materia di responsabilità amministrativa, iscritto al n. 2033 A Resp. del registro di segreteria, presentato dal signor M. R., elettivamente domiciliato in Palermo, presso lo studio dei suoi procuratori avvocati, per la riforma della sentenza n. 1450 del 3 maggio 2006, emessa dalla Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione Siciliana.
Uditi nella camera di consiglio del 1 luglio 2008 il relatore, consigliere Mariano Grillo, l’avvocato per l’appellante, ed il vice procuratore generale Salvatore Marcinnò per il pubblico ministero.
Visti tutti gli atti della causa.
FATTO
Con la sentenza n. 1450 del 2006 il signor M. R. è stato condannato a risarcire alla A.U.S.L. n. 6 di Palermo la somma di euro 107.105,61, oltre rivalutazione monetaria ed interessi.
La condanna traeva ragione dalla contestazione volta allo stesso di essere incorso in responsabilità amministrativa per avere esercitato attività professionale extramuraria a titolo oneroso presso il suo studio in palese spregio del divieto di esercitarla, avendo optato per il regime di esclusività percependone la relativa retribuzione. Il danno erariale viene rapportato alla differenza tra quanto percepito dal dott. M. in rapporto di esclusività e quanto, viceversa, questi avrebbe potuto percepire in regime di non esclusività e quantificato in euro 77.105,61.
Traeva inoltre ragione del ritenuto danno all’immagine arrecato all’AUSL di appartenenza per la pluralità degli episodi criminosi commessi e la gravità dei fatti addebitati allo stesso M. in sede penale ed equitativamente determinato in euro 30.000,00 dal Giudice di primo grado.
Quanto all’altra posta di danno, reclamata per il mancato adempimento all’obbligo di presenza e del rispetto dell’orario di servizio, il Giudice di primo grado ha sospeso ogni pronuncia, disponendo ulteriore istruttoria.
Infine ha pronunciato condanna nei confronti del M. al pagamento in favore dell’azienda ospedaliera “Villa Sofia” della somma di euro 107.105,61 oltre rivalutazione monetaria ed interessi legali ed ha confermato il sequestro conservativo già disposto sul patrimonio immobiliare dello stesso riducendolo sino alla concorrenza di 130.000,00 euro, mandando al definitivo la condanna delle spese processuali.
Con l’atto d’appello l’interessato, con la difesa degli avvocati Giovanni Pitruzzella e Massimiliano Mangano, ha premesso che la sentenza penale di patteggiamento non fa stato nel giudizio contabile restando pertanto a carico del P.M. fornire la prova sia della responsabilità amministrativa che della verificazione di un danno erariale e poiché le dichiarazioni rese nella fase delle indagine non hanno avuto un riscontro dibattimentale non possono essere prese a fondamento del decidere ove contestate.
Afferma poi che il dott. M. era stato autorizzato a svolgere attività intramuraria con deliberazione 21 gennaio 1999 n. 81, ma l’azienda ospedaliera non aveva provveduto ad organizzare e regolamentare il servizio. Per cui, secondo le deduzioni difensive, il dott. M. ben poteva svolgere la sua attività nel proprio studio professionale dato che l’art. 72 comma 11 della legge 448/1998 consentiva l’esercizio della libera professione intramuraria anche fuori dall’azienda in spazi sostitutitivi di altre strutture ospedaliere, nonché in studi professionali privati, ivi compresi quelli per i quali è richiesta l’autorizzazione all’esercizio dell’attività.
Al riguardo la difesa precisa che a seguito sempre della suddetta deliberazione il dott. M. riceveva il fatturario dell’azienda e che aveva provveduto al pagamento di quanto dovuto fino a quando gli fu comunicato dall’impiegata addetta che non avrebbe più ricevuto le riversali dei pagamenti. Pertanto, nonostante quanto sia stato affermato nel giudizio penale conclusosi con una sentenza di patteggiamento, il dott. M. non ha svolto attività professionale nel suo studio in modo illecito, comunque dichiarandosi disponibile al pagamento delle somme percentuali non versate e dovute all’azienda. In conclusione il difensori dell’appellante dichiarano che non può in alcun modo ritenersi che il dott. M. abbia realmente violato il principio di esclusività e che perciò nessun danno ne è derivato alla USL.
I difensori contestano l’esistenza del danno all’immagine in mancanza della prova di effettiva erogazione di somme da parte dell’ente per il ripristino dei beni immateriali lesi e che in ogni caso poiché non è possibile individuare un danno erariale imputabile al convenuto né un rilevante nesso eziologico, non è nemmeno possibile ravvisare la sussistenza di danno all’immagine giuridicamente rilevante che, ove si volesse configurare con riferimento alla concussione, non potrebbe che essere quantificato per importo non superiore a quanto riferibile alla suddetta concussione, ovvero 800 euro.
Infine la difesa conclude per la assoluta inammissibilità della pretesa del p.m. di ottenere la condanna per un presunto debito orario che costituisce una semplice posta debitoria per la quale l’Amministrazione ha già attivato autonome azioni recuperatorie.
In conclusione con l’appello si chiede la riforma della sentenza appellata con la dichiarazione di esenzione da responsabilità amministrativa.
Il Procuratore generale ha concluso sull’appello affermando che le prove acquisite in sede penale possono essere autonomamente valutate dal Giudice contabile. Che il danno erariale è da ricondurre all’espletamento di attività esercitata fuori del regime di esclusività senza la necessaria autorizzazione, come richiedevano le disposizioni impartite con la deliberazione 3998 del 4 agosto 1999 e disattese dall’appellante. Che il danno all’immagine ha una sua valenza già sotto il profilo delle perdite derivanti dalla vanificazione dei costi sostenuti per assicurare i beni giuridici compromessi ed in ogni caso ben può sussistere anche in assenza del danno patrimoniale, concludendo per l’affermazione della giurisdizione della Corte in ordine al contestato debito orario, chiedendo infine la conferma di condanna espressa con la sentenza appellata ed il rigetto dell’appello con contestuale addebito delle spese di giudizio.
All’udienza pubblica il difensore dell’appellante insiste sulla circostanza che nella AUSL n. 6 non era possibile svolgere attività intramuraria per mancanza di strutture adeguate e doveva ritenersi pertanto formalizzata l’autorizzazione a svolgere tale attività anche in studio privato visto che il M. era stato autorizzato a svolgere attività intramuraria. Osserva inoltre che per tre anni l’AUSL ha accettato i pagamenti per l’attività svolta nello studio privato. Quindi secondo il difensore è l’AUSL che ha tenuto un comportamento illecito non provvedendo alle adeguate strutture per lo svolgimento di attività prevista dalla legge.
Il Pubblico Ministero si limita ad insistere nelle precedenti conclusioni e chiede il rigetto dell’appello.
DIRITTO
Il collegio rileva preliminarmente che il dispositivo della sentenza impugnata pronuncia la condanna dell’odierno appellante al pagamento in favore dell’Azienda ospedaliera “Villa Sofia”, con la quale il dottor M., allo stato degli atti, non risulta mai avere intrattenuto alcun rapporto di servizio. Ed invero dall’intero contesto della sentenza, sia nella parte in fatto che in quella in diritto, il rapporto intrattenuto dal convenuto nel giudizio di responsabilità è sempre riferito o all’ospedale “Cimino” di Termini Imerese o all’AUSL n. 6 di Palermo alla cui sfera di competenza appartiene il predetto ospedale. Anche dagli atti del procedimento penale, cui il M. è stato sottoposto, risulta che lo stesso ha avuto rapporto di servizio sempre con l’ospedale “Cimino” di Termini Imerese e, pertanto, il riferimento all’Azienda ospedaliera Villa Sofia contenuta nel dispositivo di condanna deve ritenersi un refuso, non rilevato nè dal pubblico ministero né dall’appellante, e va corretto essendo evidente dal contesto della sentenza e dalle conclusioni formulate in motivazione che la condanna va pronunciata con pagamento a favore della AUSL n. 6 di Palermo, ed in tale senso, perciò va modificato il dispositivo della sentenza in questione.
L’appellante eccepisce in primo luogo che la condanna del dottor M. è conseguente a sentenza di patteggiamento che non fa stato nel procedimento per responsabilità amministrativa e che, quindi, è onere del pubblico ministero fornire la prova sia della responsabilità amministrativa che della accertamento di un danno erariale.
La questione della efficacia delle sentenze penali di patteggiamento nel giudizio di responsabilità amministrativa è stata ampiamente dibattuta dalla giurisprudenza della Corte dei conti.
Al riguardo è sempre stato ritenuto che le sentenze penali pronunciate a seguito di patteggiamento o di giudizio abbreviato, siccome scaturenti da cognizione imperfetta, non potessero esplicare efficacia vincolante sul giudizio di responsabilità amministrativa. Tuttavia ciò non preclude al giudice contabile la possibilità di utilizzare le risultanze contenute in quel procedimento quale fonte di cognizione ai fini della decisione da rendere. In proposito la giurisprudenza è unanime nel ritenere che in sede di giudizio di responsabilità amministrativa la sentenza penale di condanna intervenuta a seguito di patteggiamento, pur non avendo autorità di cosa giudicata, può costituire oggetto di autonoma valutazione da parte del Giudice contabile ai fini dell’accertamento della colpevolezza del convenuto e rilevare, quindi, per la qualificazione giuridica della condotta del convenuto medesimo sotto il profilo della mera violazione dei doveri d’ufficio.
Il Giudice di primo grado a tale non controverso orientamento della giurisprudenza contabile ha fatto riferimento.
Ha infatti richiamato il valore probatorio che deve attribuirsi alla sentenza emessa ai sensi dell’art. 444 c.p.p., perché provvedimento che il Giudice adotta comunque nel pieno esercizio della giurisdizione e che non potrebbe emettere se non previo accertamento della prova della responsabilità e cioè che il fatto sussiste e che l’imputato l’ha commesso. Ha quindi tenuto presente che nel caso occorre dimostrare, al di là dell’elemento psicologico che ha connotato la condotta del M. e che ha trovato già ampia dimostrazione nell’accertamento condotto in sede penale e consacrazione nella sentenza “patteggiata”, che da tale condotta sia derivato da un lato danno erariale e dall’altro responsabilità amministrativa attraverso la previa verifica della compresenza del nesso si causalità nella condotta commissiva ed omissiva posta in essere dal M. medesimo.
Prova che ha raggiunto sia attraverso una analitica e circostanziata ricostruzione delle disposizioni che impongono ai medici ospedalieri di ottenere le relative autorizzazioni per l’esercizio dell’attività professionale o all’interno della medesima struttura ospedaliera, la c.d. attività “intra moenia”, o all’esterno, comportando tali autorizzazioni effetti sul trattamento economico che le aziende sanitarie debbono corrispondere ai medici stessi. Ha, quindi, evidenziato le reiterate violazioni delle disposizioni che in particolare pongono il divieto di effettuare alcuna altra attività sanitaria resa a titolo non gratuito, e che si sono poste sostanzialmente come causa della pretesa di restituzione dei benefici economici ricevuti dallo stesso medico che aveva optato per il regime di esclusività, ma ne aveva violato le prescrizioni, fruendo dei benefici economici a danno dell’azienda sanitaria di appartenenza che ha continuato ad erogare il trattamento che allo stesso spettava in funzione di un rapporto in regime di esclusività. E’ provato in atti che il predetto ebbe a prestare attività exstramuraria senza le relative autorizzazioni, peraltro,inducendo le pazienti alla prestazione privata a pagamento, in alternativa a quella ospedaliera, prefigurando difficoltà di ricovero e lunga degenza ospedaliera, senza provvedere a riversare nelle casse della Azienda sanitaria quanto alla stessa spettante per l’esercizio dell’attività “intramoenia” se fosse stata regolarmente autorizzata.
Tanto trova adeguato riscontro nella documentazione in atti, acquisita anche attraverso le indagini condotte in sede di procedimento penale che provano senza possibilità di contestazione, come esplicitamente afferma il Giudice di primo grado, la violazione dolosa del sinallagma contrattuale instaurato con l’amministrazione individuando il danno erariale nella differenza tra quanto percepito dal dottor M. in regime di esclusività e quanto, invece, avrebbe dovuto percepire in regime di non esclusività, l’unico compatibile con l’esercizio dell’attività professionale exstramuraria.
A fronte delle suddette accertate violazioni nulla prova il tentativo difensivo di trasferire la responsabilità all’Amministrazione, imputandole di non avere provveduto a mettere in condizione il M. di esercitare nei locali della struttura sanitaria, perché ciò non può essere esimente della responsabilità nascente dalla omessa richiesta di autorizzazione di svolgere l’attività intramuraria consentita in regime c.d. “allargato”.
Né hanno rilevanza le reclamate testimonianze su prestazioni gratuite che nulla provano contro l’illegittimo esercizio di attività professionale al di fuori del rapporto di servizio e non possono costituire esimente della responsabilità amministrativa che nella specie si è connotata per dolosa costante violazione dei doveri d’ufficio. Né è sufficiente a scalfire tale tipizzazione della condotta la dedotta circostanza che comunque la attività intramuraria era stata autorizzata, perché tale circostanza a sua volta non costituiva, né poteva costituire a norma di legge, implicita autorizzazione a svolgere l’attività predetta in locali e studi privati.
Sui punti predetti, pertanto, la sentenza appellata non merita rilievo alcuno, né sono stati offerti motivi specifici di censura se non attraverso la mera riproposizione delle ragioni difensive formulate nel giudizio di primo grado. Giudizio le cui conclusioni hanno trovato adeguato supporto anche nei profili di reato contestati in sede penale, dai quali emerge in tutta evidenza il comportamento commissivo ed omissivo (esercizio di attività extramuraria senza preventiva richiesta di autorizzazione con trasgressione della direttiva puntualmente emanata dall’azienda sanitaria)tenuto dal M. per il periodo contestato (20.10.1999-14.11.2003), che ha avuto incidenza diretta sull’essenza economica del patrimonio dell’azienda sanitaria che ha erogato al predetto retribuzioni in misura allo stesso non spettanti.
In ciò sostanziandosi il danno contestato ed accertato sotto il suddetto principale profilo di responsabilità.
Infine viene contestato alla Corte di primo grado di avere pronunciato condanna per il danno all’immagine prospettato dal p.m. che secondo la difesa del M. non sarebbe esistente anche alla luce di quanto rilevato sotto il principale profilo di doglianza. In particolare la difesa osserva che nella specie mancherebbe ogni significativa e reale prova che l’amministrazione sia stata costretta alla effettiva erogazione di una spesa per il ripristino dei beni immateriali lesi e che tale dimostrazione non ha offerto nemmeno il p.m. e, quindi, secondo i difensori del M. la pretesa risarcitoria doveva essere dichiarata inammissibile.
Il Procuratore generale sul punto conclude per l’infondatezza della pretesa difensiva sia perché il danno all’immagine ha una valenza già sotto il profilo delle perdite derivanti dalla vanificazione dei costi sostenuti per assicurare quei beni venuti meno con il mancato perseguimento delle specifiche finalità pubbliche, sia quanto alla sua esistenza anche in assenza di danno patrimoniale.
Anche sotto questo profilo la sentenza appellata non merita alcuna censura.
Il Giudice di primo grado, infatti, ha evidenziato e dimostrato che nella specie il danno all’immagine trova la sua fonte genetica nella condotta del convenuto caratterizzata da tutta una serie di episodi criminosi che non solo hanno determinato il danno patrimoniale connesso all’illecito esercizio in privato di attività professionale non autorizzata, ma anche quello immateriale d’immagine per i modi e i tempi in cui la condotta illecita si è manifestata, tenuto conto dell’impatto sull’opinione pubblica della notizia dell’illecito esercizio di interruzione di gravidanze al di fuori del contesto sanitario legale.
Un ulteriore punto di gravame è stato introdotto con riferimento alla pretesa del p.m. di ottenere la condanna del dott. M. al pagamento di un presunto debito orario, rispetto al quale tuttavia l’appellante non ha svolto alcuna argomentazione specifica idonea a contrastare la pronuncia del Giudice di prima istanza che si è limitato ad affermare la giurisdizione della Corte dei conti, con determinazione che va condivisa, ed ha rimesso ogni ulteriore decisione ad un adempimento istruttorio.
Per le superiori considerazioni l’appello in epigrafe deve essere respinto ed interamente confermata la sentenza appellata.
Le spese del giudizio seguono la soccombenza.
P. Q. M.
La Corte dei conti, sezione giurisdizionale d’appello per la regione siciliana, definitivamente pronunciando, respinge l’appello in epigrafe e per l’effetto conferma la sentenza appellata, il cui dispositivo rettifica sostituendo le parole “Villa Sofia” con “AUSL (Azienda Unità Sanitaria Locale) n. 6 di Palermo”.
Le spese del giudizio seguono la soccombenza che si liquidano alla data odierna in euro 557,30.
Così deciso in Palermo l’1 luglio 2008.

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