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Comunicazione di avvio del procedimento espropriativo

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Il Consiglio di Stato, con la Decisione 8 ottobre 2008 n. 4926, stabilisce che non può considerarsi idonea forma di pubblicità, prescelta dall’amministrazione procedente ai sensi dell’art. 8 co. 3, L. n. 241/1990 (e neppure conforme agli artt. 10 e 11, D.P.R. 8 giugno 2001 n. 327, T.U. vigente in materia di espropriazione), la mera pubblicazione dell’avvio del procedimento di espropriazione, mediante avviso pubblico affisso all’Albo del Comune, posto che il carattere espropriativo della proprietà privata proprio del procedimento facente capo alla dichiarazione di p.u. ed indifferibilità ed urgenza delle opere progettate, rende necessaria una forma di comunicazione notiziale che si avvicini più concretamente alla sfera dei privati incisi dal potere espropriativo. E peraltro, ciò è attestato, nella materia qui in rilievo, dall’art. 11 del T.U. sull’espropriazione, D.P.R. 8 giugno 2001 n. 327, il quale, “allorché il numero dei destinatari sia superiore a 50”, prevede congiuntamente l’affissione del pubblico avviso presso l’albo pretorio dei Comuni territorialmente coinvolti e la pubblicazione “su uno o più quotidiani a diffusione nazionale e locale e, ove istituito, sul sito informatico della Regione”.

Nel caso di specie, la Sezione ha ritenuto che tali formalità non risultassero nel loro insieme espletate, data, peraltro, la non provata pubblicazione su quotidiano.
Emiliana Matrone

Consiglio di Stato – Decisione 8 ottobre 2008 , n. 4926
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la seguente
DECISIONE
sul ricorso in appello proposto da M. s.r.l. in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’ avv. ed elettivamente domiciliato in Roma via Nazionale 204, presso l’avv. ;
contro
– A.N.A.S. in persona del legale rappresentante p.t., Ministero delle infrastrutture in persona del Ministro pro-tempore, Ufficio territoriale del governo di Milano in persona del Prefetto p.t. rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato presso cui sono ope legis domiciliati in Roma via dei Portoghesi 12;
per l’annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale della Lombardia Sezione II n. 2112 dell’8 novembre 2006;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio delle Amministrazioni intimate;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla pubblica udienza del 15 luglio 2008 relatore il Consigliere Luciano Barra Caracciolo.
Uditi l’avv. Iandolo e l’avv. dello Stato Arena;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO
Con la sentenza in epigrafe il Tar della Lombardia ha respinto il ricorso proposto da M. s.r.l. avverso la delibera del Consiglio di amministrazione dell’A.N.A.S. n. 9 del 6 giugno 2002, di approvazione del progetto definitivo relativo ai lavori di realizzazione della connessione tra la SS. N. 36 ed il sistema autostradale di Milano nei Comuni di Monza, Cinisello Balsamo e Muggiò, nonché avverso il decreto del Prefetto di Milano, 13 maggio 2003, prot.n. 649 esprop., autorizzante all’occupazione di urgenza, da parte dell’A.N.A.S. s.p.a., di una serie di immobili situati nei Comuni medesimi, tra cui quello di proprietà della società ricorrente (impugnandosi, altresì, il verbale 28 luglio 2003, recante lo stato di consistenza e l’immissione in possesso).
Il Tar riteneva che la comunicazione di avvio del procedimento, eseguita ai sensi dell’art. 8, comma 3, della legge n. 241/90, mediante avviso al pubblico sul quotidiano “…omissis…” (acquisito agli atti), essendo il numero dei destinatari assai elevato, recando gli elementi richiesti dall’art.8, comma 2, avesse costituito idonea modalità di adempimento dell’obbligo comunicativo. Appariva idoneo e congruo il mezzo scelto, trattandosi di organo di stampa ad ampia diffusione sia nazionale che locale, particolarmente radicato nel territorio regionale interessato. In aggiunta, nell’ambito della successiva conferenza di servizi apertasi l’8 maggio 2000, l’A.N.A.S. aveva provveduto ad ulteriori modalità di comunicazione dell’avvio del provvedimento di approvazione del progetto in parola, tramite avviso pubblico affisso per 30 giorni all’Albo dei Comuni interessati dal 18 gennaio 2001, modalità da ritenere anch’esse pienamente satisfattive ai sensi degli artt.7 e 8 l.cit., (alla luce dell’allegazione del “protocollo degli esibiti” per il Comune di Cinisello Balsamo, attestante le osservazioni pervenute nel periodo di affissione). La difesa erariale aveva anche depositato documentazione comprovante l’esame, da parte degli organi competenti, di tutte le osservazioni presentate. La complessità dell’opera, dimostrata dalla rilevanza del progetto e dall’ampiezza della platea degli interessati dalla procedura, aveva dato luogo ad un iter procedimentale assai lungo, che, tuttavia, non aveva portato ad alcun sacrificio delle legittime istanze partecipative, ma solo all’adozione di quelle forme di semplificazione consentite dalla legge proprio per fronteggiare situazioni di complessità procedimentale come quella in esame.
Appella l’originaria ricorrente deducendo i seguenti motivi:
La difesa della ricorrente ha effettuato indagini per reperire, tra i documenti prodotti in causa dall’A.N.A.S., la copia del Corriere della Sera sul quale si assumeva essere stato pubblicato l’avviso menzionato nella sentenza appellata; risultando inutili le ricerche, è stata depositata apposita istanza 14 novembre 2006 al Presidente della Sezione interessata; con provvedimento 24 novembre 2006, il Presidente ha risposto “…si precisa che la richiesta esula del tutto dalla competenza del Presidente della sezione, non essendo possibile aggiungere alcunché ad una sentenza già pubblicata”. Richiesta poi copia autentica di tutti indistintamente i documenti prodotti in causa dall’A.N.A.S., risulta che non vi è alcun “…omissis…” su cui sia pubblicato il predetto avviso al pubblico (non prodotto neppure in occasione dell’appello cautelare al Consiglio di Stato).
Anche il secondo motivo riportato nella motivazione del Tar, per cui l’obbligo di comunicazione sarebbe stato rispettato anche in base alla “copia degli esibiti” per il Comune di Cinisello Balsamo, recante anche le osservazioni di pochi interessati nel periodo di affissione dell’avviso di avvio di procedimento, rappresenta un’asserzione priva di supporto documentale, non essendo dato di sapere se quei pochissimi che hanno proposto le osservazioni abbiano avuto diretta comunicazione dell’avvio del procedimento amministrativo. Sintomatico è che tra i pochissimi che hanno proposto osservazioni, rispetto a circa 250 interessati, vi sono il Comitato …omissis… ed il Comune di Monza, che erano soggetti certamente notiziati del progetto.
Infine, pur essendo stato riconosciuto che l’iter procedimentale era stato assai lungo, il Tar ha ritenuto legittima la mancata comunicazione dell’avvio del procedimento agli interessati in base all’adozione di vaghe ed inefficaci forme di pubblicità, disattendendo il consolidato orientamento del Consiglio di Stato per cui l’art.7, l.n241/90, impone che gli interessati ricevano l’avviso dell’inizio del procedimento amministrativo soprattutto nel caso di dichiarazione di pubblica utilità per implicito.
Si sono costituite le Amministrazioni intimate chiedendo il rigetto del ricorso.
DIRITTO
Ritiene il Collegio che, alla luce della memoria depositata dalla difesa dell’A.N.A.S. nonché della nota ad essa allegata, occorra preliminarmente delibare l’improcedibilità dell’appello e dello stesso ricorso di primo grado dedotta dalla difesa erariale in relazione al subentrare, nelle more del giudizio di secondo grado, della deliberazione del Consiglio di amministrazione dell’A.N.A.S., menzionata nella nota prot.CMI-0054222-P del 30/10/2007, in atti, dalla quale risulta che sia stato approvato un nuovo progetto esecutivo “che riduce il calibro stradale al fine di non rendere necessario l’esproprio dell’immobile di proprietà della ricorrente”.
Va soggiunto che la circostanza dell’adozione della delibera in questione, come pure quella della rispondenza del suo contenuto a quanto precisato nella nota precitata, devono ritenersi positivamente accertate in giudizio alla luce della nota prot. CMI del 30 ottobre 2007, del Capo del Compartimento della viabilità per la Lombardia dell’A.N.A.S. s.p.a., anche in esito alla mancata risposta dell’A.N.A.S. all’ordinanza istruttoria n. 205/2008, che di tale delibera (e di apposita relazione illustrativa) aveva disposto appunto l’acquisizione.
Ciò posto, la conseguenza del mutamento dell’opera stradale, in guisa tale da non investire più, con le connesse misure preordinate all’espropriazione, il “suolo di proprietà” dell’attuale appellante (secondo una delibera di variante che, comunque, pare adottata senza previa comunicazione nei confronti dell’attuale appellante), non comporta, anzitutto, la cessazione della materia del contendere, poiché l’amministrazione non ha comunque provveduto in senso conforme a quanto dedotto dalla ricorrente anteriormente alla decisione nel merito di primo grado, rimuovendo ab origine, in sede di autotutela, gli atti della procedura espropriativa nei confronti della ricorrente medesima; inoltre, neppure conduce all’improcedibilità dell’appello, posto che il decreto di occupazione d’urgenza, emanato il 13 maggio 2003 dal Prefetto della Provincia di Milano, non è stato esplicitamente rimosso in parte qua, mentre la società appellante ha attestato l’esigenza di recuperare la piena “utilizzabilità” dell’immobile a fini locativi e di vendita (tenuto anche conto dell’avvenuta immissione in possesso di cui al verbale del 28 luglio 2003).
Tale affermazione, non contestata da alcuna deduzione contraria dell’amministrazione resistente, rende conto del perdurante interesse della stessa appellante a vedere accertata l’illegittimità del predetto decreto di occupazione d’urgenza, anche agli eventuali fini risarcitori, pur tenendo conto che gli atti impugnati erano stati sospesi sia in sede cautelare d’appello, con ordinanza n. 741/2004 del 17 febbraio 2004, sia per effetto della sospensione della sentenza di primo grado, con successiva ordinanza, di questa Sezione, n. 215/2007 del 16 gennaio 2007.
Ai fini ora enucleati, va allora esaminato e condiviso il principale motivo di appello, inerente alla mancata comunicazione dell’avvio di procedimento espropriativo dedotto in relazione alla mancata prova di adeguate formalità partecipative e notiziali dell’approvazione dell’originario progetto e della connessa dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza delle opere (di cui alla delibera A.N.A.S. n. 9 del 6 giugno 2002).
Ed infatti, non risulta comprovato l’espletamento della pubblicazione dell’avvio del procedimento che ha condotto alla predetta delibera n. 9/2002 (ed alla seguente approvazione del progetto esecutivo di cui alla delibera n. 27/2002) mediante forma idonea di pubblicità, ai sensi dell’art.8, comma 3, della legge n. 241 del 1990, giustificata nel caso, in luogo della comunicazione individuale, pacificamente mancata, dall’elevato numero dei destinatari.
L’espletamento di tale formalità partecipativa non risulta infatti comprovato con riguardo alla presunta pubblicazione di apposito avviso sul quotidiano “Corriere della Sera”, (sia pure riferito, in assunto, al diverso momento del deposito dello studio V.I.A. e quindi ad una fase e ad un’epoca anteriori a quella di effettivo avvio della progettazione poi approvata in conferenza di servizi nel 2002) non essendo stato depositato in giudizio alcun documento attestante l’effettiva pubblicazione di tale avviso sul menzionato quotidiano, pur a fronte della specifica contestazione mossa in appello su tale profilo di fatto.
Né può considerarsi idonea forma di pubblicità, prescelta dall’amministrazione procedente ai sensi del citato art.8, comma 3, della legge n. 241 del 1990, e neppure, in sé soltanto, conforme agli artt.10 e 11 del D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, t.u. vigente in materia di espropriazione, la mera pubblicazione dell’avvio del procedimento di approvazione del progetto in questione, mediante avviso pubblico affisso all’Albo dei Comuni di Monza, Cinisello Balsamo e Muggiò, eseguita a partire dal 19 giugno 2001, per i primi due Comuni, e dal 18 gennaio 2001, per tutti e tre, comunque riferibile ad una fase anteriore non solo alla delibera n. 9/2002, di approvazione del progetto e di dichiarazione di pubblica utilità, ma anche alla sua bozza da sottoporre alla conferenza di servizi.
Da quanto finora chiarito, deriva che nessun rilievo esplica poi la copia del “protocollo degli esibiti” del Comune di Cinisello Balsamo, attestante le osservazioni svolte da soggetti diversi dalla ricorrente in esito alla fase di avviso sull’Albo di cui si è ora detto.
Va altresì soggiunto che quand’anche l’affissione all’Albo dei Comuni il cui territorio è interessato dalle opere da realizzare avesse avuto ad oggetto il futuro progetto da approvare in sede di conferenza di servizi, tale mezzo non sarebbe stato “idoneo”, ai sensi dell’art.8, comma 3, L.n. 241/90, posto che il carattere espropriativo della proprietà privata proprio del procedimento facente capo alla dichiarazione di p.u. ed indifferibilità ed urgenza delle opere progettate, rendeva necessaria una forma di comunicazione notiziale che si avvicinasse più concretamente alla sfera dei privati incisi dal potere espropriativo; ciò è attestato, nella materia qui in rilievo, dall’art.11 del citato t.u. sull’espropriazione, D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, il quale, “allorchè il numero dei destinatari sia superiore a 50”, prevede congiuntamente l’affissione del pubblico avviso presso l’albo pretorio dei Comuni territorialmente coinvolti e la pubblicazione “su uno o più quotidiani a diffusione nazionale e locale e, ove istituito, sul sito informatico della Regione”, formalità che, come s’è visto, non risultano nel loro insieme espletate (tra l’altro, la non provata pubblicazione su quotidiano non risulterebbe, come s’è evidenziato, in ogni modo contestuale e riferibile allo stesso atto oggetto dell’affissione sull’Albo dei Comuni interessati).
Alla luce delle osservazioni che precedono l’appello va accolto, riformandosi, nei limiti di quanto qui illustrato in premessa, la sentenza impugnata, con l’annullamento, nella parte in cui riguardano la posizione della ricorrente, dei provvedimenti impugnati.
Le spese seguono la soccombenza rispetto all’A.N.A.S. e sono liquidate in dispositivo. Possono invece essere compensate nei confronti delle altre amministrazioni costituite.
P. Q. M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, accoglie l’appello in epigrafe.
Condanna l’A.N.A.S. alla rifusione delle spese processuali, liquidate in complessivi Euro 7000,00, di cui 5800,00 per diritti e onorari, oltre ad oneri di legge, per entrambi i gradi di giudizio e le compensa nei confronti delle altre amministrazioni costituite.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, il 15.7.2008.

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